Byla AS-963-502/2015
Dėl sprendimo panaikinimo

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Ramūno Gadliausko, teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos Respublikos valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 18 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos skundą atsakovui viešajai įstaigai Europos socialinio fondo agentūrai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Lietuvos Respublikos finansų ministerijai dėl sprendimo panaikinimo.

2Teisėjų kolegija

Nustatė

3I.

4Pareiškėjas Lietuvos Respublikos valstybinė darbo inspekcija prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir Valstybinė darbo inspekcija) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos finansų ministerijos (toliau – ir Finansų ministerija) 2014 m. gegužės 15 d. sprendimą „Dėl skundo“ Nr. (24.16-01)-5K-1403225-5K-1403581-6K-1403976 (toliau – ir Sprendimas).

5II.

6Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gegužės 18 d. nutartimi administracinę bylą nutraukė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 101 straipsnio 1 punkte numatytu pagrindu.

7Teismas nustatė, kad šioje byloje ginčas kilo dėl Europos Sąjungos fondų lėšomis finansuojamo Projekto vykdymo metu patirtų išlaidų grąžinimo. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006, nustatantis bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999 (toliau – Bendrasis reglamentas), be kita ko, nustato partnerystės, programavimo, vertinimo, valdymo, įskaitant finansų valdymą, stebėsenos ir kontrolės principus bei taisykles, grindžiamas bendra valstybių narių ir Komisijos atsakomybe (1 straipsnis). Bendrojo reglamento 9 straipsnis įtvirtina suderinamumo principą, reiškiantį, kad Komisija ir valstybės narės užtikrina, kad fondų parama derintųsi su Bendrijos veikla, o Fondų finansuojami veiksmai atitiktų Sutarties ir pagal ją priimtų aktų nuostatas. Bendrojo reglamento 56 straipsnio 4 dalis numato, kad išlaidų atitikimo finansavimo reikalavimams taisyklės nustatomos nacionaliniu lygiu, laikantis išimčių, numatytų kiekvieno fondo konkrečiuose reglamentuose. Vyriausybės 2007 m. spalio 31 d. nutarimu Nr. 1179 patvirtintų Vykdomų pagal Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir ją įgyvendinančias veiksmų programas projektų išlaidų ir finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.7 punkte nustatyta, kad apmokant išlaidas, patirtas įgyvendinant projektus, negali būti pažeisti viešųjų pirkimų ES reikalavimai. Bylos medžiaga patvirtina, kad 2010 m. liepos 22 d. viešoji įstaiga Europos socialinio fondo agentūra (toliau – ir Agentūra) ir pareiškėjas pasirašė Finansavimo ir administravimo sutartį Nr. VP1-4.3-VRM-01-V-01-054 (toliau – ir Sutartis), kuria pareiškėjui skirta Europos socialinio fondo finansinė parama iki 2 491 559,10 Lt įgyvendinti projektą „Kokybės vadybos sistemos diegimas bei piliečių aptarnavimo gerinimas valstybinėje darbo inspekcijoje“, projekto kodas Nr. VP1-4.3-VRM-01-V-01-054. Pareiškėjas Projekto įgyvendinimo metu atviro konkurso būdu įvykdė tarptautinį „Kokybės vadybos sistemos diegimo bei piliečių aptarnavimo gerinimo paslaugų pirkimą“ (toliau – ir Pirkimas), kurio pagrindu 2011 m. rugsėjo 14 d. pasirašė paslaugų sutartį Nr. 2011-018RR(P)-44. Dėl Pirkimo procedūrų tinkamumo Agentūra kreipėsi į Viešųjų pirkimų tarnybą (toliau – ir VPT), kuri, įvertinusi Pirkimo procedūrų dokumentus, 2012 m. sausio 16 d. raštu Nr. 4S-215 pateikė išvadą, jog vykdant Pirkimą buvo pažeistos Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) nuostatos. Agentūra 2012 m. gegužės 25 d. pradėjo pažeidimo tyrimą ir 2012 m. lapkričio 27 d. parengė pažeidimo tyrimo išvadą, kuria konstatavo, kad pareiškėjas, vykdydamas Projektą ir Pirkimo dokumentuose numatydamas tiekėjų konkurenciją ribojančius ir diskriminuojančius reikalavimus tiekėjų kvalifikacijai, t. y. reikalaudamas, kad tiekėjai privalomai turėtų sertifikuotą gamintojo aptarnavimo centrą Lietuvoje, pažeidė VPĮ 3 straipsnio 1 dalies, 25 straipsnio 2 dalies, 32 straipsnio 2 dalies nuostatas, todėl pasiūlė Vidaus reikalų ministerijai Projektui taikyti 25 proc. korekciją nuo Pirkimo sutarties įrangos vertės (24 867,92 Lt). Vidaus reikalų ministras, atsižvelgdamas į Agentūros 2012 m. lapkričio 27 d. išvadą, 2013 m. balandžio 26 d. priėmė įsakymą Nr. 1V-361, kuriuo sumažino Projektui skirtą finansavimą ir nustatė grąžintiną sumą (21 137,73 Lt Europos Sąjungos lėšų ir 3 730,19 Lt bendrojo finansavimo lėšų, iš viso 24 867,92 Lt). Pareiškėjas nustatyto pažeidimo neginčijo, grąžino netinkamomis finansuoti pripažintų lėšų dalį ir 2013 m. rugsėjo 30 d. Projektas buvo baigtas. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė, atlikusi Radviliškio rajono savivaldybės administracijos vykdyto projekto Nr. VP1-4.2-VRM-03-V-01-047 „Radviliškio rajono savivaldybės administracijos vidaus administravimo ir veiklos valdymo gerinimas“ auditą, 2013 m. gruodžio 16 d. raštu Nr. S-(80-2741)-2845 pateikė Agentūrai metinę Valstybės kontrolės ataskaitą „Dėl veiksmų programų, įgyvendinančių Lietuvos 2007–2013 metų ES struktūrinės paramos panaudojimo strategiją konvergencijos tikslui įgyvendinti, valdymo ir kontrolės sistemos veikimo bei Europos Komisijai 2012 metais deklaruotų išlaidų“ (Metinė kontrolės ataskaita pagal Reglamento (EB) Nr. 1083/2006 62 str.), kurioje pateiktoje rekomendacijoje Nr. EX.38 (toliau – ir VK Rekomendacija) konstatavo, jog finansinės korekcijos taikymas ne nuo visos sutarties sumos, o tik nuo įrangos vertės, neatitinka Gairių 1 lentelės 7 punkto reikalavimų, todėl nurodė atnaujinti įtariamo pažeidimo tyrimą pritaikant 25 proc. finansinę korekciją nuo visos viešojo pirkimo sutarties vertės bei įpareigojo peržiūrėti kitų projektų pažeidimų tyrimus, ir nustačius, kad finansinė korekcija pritaikyta ne nuo visos sutarties sumos, imtis analogiškų veiksmų, kaip pažeidimo įgyvendinant projektą Nr. VP1-4.2-VRM-03-V-01-047 atveju, t. y. atnaujinti įtariamo pažeidimo tyrimą ir taikyti 25 proc. finansinę korekciją nuo visos viešojo pirkimo sutarties vertės. Agentūra, atsižvelgdama į VK Rekomendaciją, taip pat į tai, kad pareiškėjo vykdomame Projekte 25 proc. finansinė korekcija buvo pritaikyta ne nuo visos Sutarties vertės, o nuo įrangos vertės (analogiškai, kaip ir įgyvendinant projektą Nr. VP1-4.2-VRM-03-V-01-047), vadovaudamasi Metodinių pažeidimo tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 14 punktu atnaujino pažeidimo tyrimą dėl Projekto ir 2014 m. sausio 20 d. parengė patikslintą pažeidimo tyrimo išvadą, kurioje konstatavo, kad Projekto vykdytojas, pirkimo dokumentuose numatydamas tiekėjų konkurenciją ribojančius ir diskriminuojančius reikalavimus tiekėjų kvalifikacijai, t. y. reikalaudamas, kad tiekėjai privalomai turi turėti sertifikuotą gamintojo aptarnavimo centrą Lietuvoje, pažeidė VPĮ 25 straipsnio 2 dalies, 32 straipsnio 2 dalies nuostatas, kuriose nurodyta, kad perkančiosios organizacijos nustatyti minimalūs kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos, ir neužtikrino VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje nustatyto nediskriminavimo principo laikymosi, atsižvelgdama į tai ir vadovaudamasi Taisyklių 197 punktu, Metodinių pažeidimo tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 14, 27-1 punktais, Agentūra netinkamomis išlaidomis pripažino 25 proc. Sutarties vertės, t. y. iš viso 514 387,34 Lt ir, atsižvelgdama į tai, kad 24 867,92 Lt su šiuo pažeidimu susijusių išlaidų 2012 m. lapkričio 27 d. Išvadoje jau buvo pripažintos netinkamomis ir 2013 m. balandžio 26 d. VRM įsakymu Nr. 1V-361 šia apimtimi finansavimas Projektui jau buvo sumažintas, pasiūlė Vidaus reikalų ministerijai Projektui skirtą finansavimą sumažinti netinkamomis pripažinta su pažeidimu susijusia lėšų dalimi, t. y, 489 519,42 Lt (tiesioginės išlaidos – 460 132,08 Lt; netiesioginės išlaidos 29 387,34 Lt; ES lėšos – 41 6091,51 Lt; bendrojo finansavimo lėšos – 73 427,91 Lt) ir šią sumą pripažinti susigrąžintina suma; išvados 12 punkte buvo nurodyta teisė per 10 dienų jas apskųsti Finansų ministerijai. Agentūra 2014 m. sausio 20 d. raštu Nr. ESFS07-2014-00412 informavo pareiškėją apie pažeidimo tyrimo atnaujinimą Projekte ir kartu su šiuo raštu pateikė Patikslintą išvadą. Pareiškėjas pasinaudojo teise apskųsti Patikslintą išvadą ir 2014 m. vasario 7 d. Finansų ministerijai pateikė skundą dėl atnaujinto pažeidimo tyrimo Projekte, kuriuo prašė pripažinti, kad Agentūra neteisėtai ir nepagrįstai atnaujino pažeidimo tyrimą ir įpareigoti Agentūrą laikytis pirminės pažeidimo tyrimo išvados, o Patikslintą išvadą laikyti negaliojančia. Finansų ministerija, vadovaudamasi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punktu, išnagrinėjo pareiškėjo skundą ir 2014 m. gegužės 15 d. priėmė ginčijamą sprendimą „Dėl skundo“ Nr. (24.16-01)-5K-1403225-5K-1403581-6K-1403976, kuriuo pareiškėjo skundą atmetė, pripažino, kad pažeidimo tyrimas buvo atnaujintas teisėtai ir nurodė Agentūrai atnaujinti pažeidimo tyrimą dar kartą atsižvelgiant į naujas aplinkybes dėl proporcingumo principo taikymo traktavimo bei persvarstyti finansinės korekcijos dydį, atsižvelgiant į 2013 m. gruodžio 19 d. Europos Komisijos sprendimu Nr. C(2013)9527 pakeistas COCOF gairių 2.1 lentelės 9 punkte numatytas švelnesnes finansines korekcijas ir 2014 m. kovo 28 d. Finansų ministro įsakymu Nr. 1K-095 pakeistas Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijas. Agentūra, atsižvelgdama į Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. sprendimą ir vadovaudamasi Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 26 ir 27 punktais, atnaujino pažeidimo tyrimą, o gavusi informaciją, kad pareiškėjas pateikė teismui skundą dėl Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. sprendimo panaikinimo ir atsižvelgdama į tai, kad ginčo nagrinėjimas teisme yra tiesiogiai susijęs su pažeidimo tyrimo procedūra, sustabdė pažeidimo tyrimą iki bylos išsprendimo.

8Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197 punkte nustatyta, kad įgyvendinančioji institucija, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio, jos nuomone, ištaisyti neįmanoma, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo, kuriame nurodomos su nustatytu pažeidimu susijusios faktinės aplinkybės, netinkamų finansuoti išlaidų suma ir pateikiamas vienas (ar keli) iš šių pasiūlymų ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai: 1) nutraukti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) susigrąžinti visas sumokėtas lėšas; 2) pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, ir susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą ir (ar) išskaičiuojant sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos; 3) pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, ir išskaičiuoti netinkamų finansuoti išlaidų sumą ar jos dalį iš projekto vykdytojo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos, jeigu lėšos projekto vykdytojui dar nesumokėtos. Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198 straipsnis numato, kad ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, gavusios įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo jo gavimo dienos, išnagrinėja jį ir nekeisdamos nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, atsižvelgdamos į sprendime dėl pažeidimo įgyvendinančiosios institucijos pateiktą pasiūlymą, priima vieną įvardintų sprendimų: 198.1 nutraukti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) pareikalauti grąžinti visas sumokėtas lėšas; 198.2 pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su įgyvendinančiosios institucijos nustatytu pažeidimu, dalimi ir (ar) susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą, ir (ar) išskaičiuoti sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo pateikiamų mokėjimo prašymų; 198.3 pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, t. y. sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su įgyvendinančiosios institucijos nustatytu pažeidimu, dalimi, ir (ar) išskaičiuoti netinkamų finansuoti išlaidų sumą ar jos dalį iš projekto vykdytojo pateikiamų mokėjimo prašymų, jeigu lėšos projekto vykdytojui dar nesumokėtos. Jeigu ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai gavus įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo ir jį nagrinėjant ar jau išnagrinėjus paaiškėja naujų aplinkybių, kurių įgyvendinančioji institucija nenagrinėjo nustatydama pažeidimą, ministerija ir (ar) kita valstybės institucija nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo gavimo dienos, paprašo įgyvendinančiąją instituciją įvertinti paaiškėjusias naujas aplinkybes ir, jeigu būtina, atitinkamai pakeisti sprendimą dėl pažeidimo (Taisyklių 1981 p.). Jeigu pagal ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos sprendimą lėšos turi būti susigrąžinamos, jos susigrąžinamos vadovaujantis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1881 ir 1882 punktais (Taisyklių 1982 p.). Projekto vykdytojui apskundus įgyvendinančiosios institucijos veiksmus ar neveikimą, susijusius su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, arba sprendimą dėl pažeidimo (Taisyklių 211 ir 212 punktai), ministerija ir (ar) kita valstybės institucija gali atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą, iki vadovaujančioji institucija išnagrinėja skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, ir informuoja apie tai projekto vykdytoją, įgyvendinančiąją instituciją ir ministeriją ir (ar) kitą valstybės instituciją arba išsprendžiamas ginčas dėl įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo (Taisyklių 1983 p.).

9Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos 2014 m. spalio 27 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014 pažymėta, kad pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių nuostatas (galiojančias nuo 2012 m. gegužės 17 d.) įgyvendinančios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nėra pagrindo vertinti kaip individualaus administracinio akto, galinčio būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Tokia išvada padaryta atsižvelgus į tai, kad pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisykles galutinį sprendimą dėl projekto finansavimo ir administravimo sutarties priima būtent ministerija ir (ar) kita valstybės institucija. Įgyvendinančiosios institucijos sprendimas, kuriuo yra teikiamas siūlymas (Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197 punktas), savaime pareiškėjui nesukelia materialinių pasekmių, nenustato teisių ir pareigų, kol ministerija ir (ar) kita valstybės institucija neišnagrinėja įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo ir priima vieną iš sprendimų, numatytų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198 punkte. Atitinkamai, tyrimo išvada, kuria ministerijai tik teikiamas siūlymas, laikytinas galutinio priimto sprendimo sudėtine dalimi. Toks aiškinimas grindžiamas, be kita ko, tuo, kad poįstatyminių teisės aktų nuostatos, aptariančios teisę kreiptis į administracinį teismą, turėtų būti aiškinamos sistemiškai, t. y. atsižvelgiant į ABTĮ, ypač ABTĮ 5 ir 22 straipsnį, iš kurių galima spręsti, kad ne bet kuris atitinkamos institucijos surašytas dokumentas gali būti skundo administraciniam teismui objektu (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011). Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką, Finansų ministerijos sprendimai, priimti pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punkto nuostatas, yra laikytini išankstinės ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendimais (administracinės bylos Nr. A261-200/2014, AS525-308/2011). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 27 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014 pasisakyta, kad Finansų ministerijos patikros objektas yra pažeidimo tyrimo išvada, o toks sprendimas yra tik rekomendacinio pobūdžio ir jokių teisinių pasekmių nesukelia.

10Nagrinėjamu atveju Agentūros Patikslinta išvada pareiškėjui nenustatyta privalomų vykdyti pareigų ir nesuteikta teisių. Yra išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų, ja yra teikiamas Vidaus reikalų ministerijai siūlymas priimti Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197.2 punkte numatytą sprendimą. Vadovaujantis aukščiau paminėtomis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių nuostatomis ir atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, padaryta išvada, kad šiuo atveju galutinis sprendimas, sukeliantis pareiškėjai realias teisines pasekmes, būtų Vidaus reikalų ministerijos spendimas, priimtas Patikslintos išvados pagrindu. Tačiau toks sprendimas dar nėra priimtas, t. y. Agentūros pradėta administracinė pažeidimo tyrimo procedūra nėra užbaigta. Teismas pažymėjo, kad nesutikdamas su tokio pobūdžio procedūriniais sprendimais (Patikslinta išvada ir ją patvirtinančiu šioje byloje ginčijamu Finansų ministerijos sprendimu), pareiškėjas šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą, tačiau pati savaime Patikslinta išvada ir ją patvirtinantis Finansų ministerijos sprendimas vertintini kaip tarpiniai procedūrinio pobūdžio sprendimai, negalintys būti savarankišku administracinės bylos dalyku. Tokia pozicija atitinka aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl procedūrinio pobūdžio dokumentų nepriskyrimo administraciniam teismui skųstinų administracinių aktų kategorijai (žr. 2010 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-1466/2010, 2010 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-730/2010, 2011 m. gruodžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011, 2013 m. gegužės 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-459/2013, 2013 m. sausio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS662-59/2013, 2013 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS520-344/2013, 2014 m. balandžio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-564/2014, nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-459/2013, nutartį administracinėje byloje Nr. A502-940/2013, nutartį administracinėje byloje Nr. P146-14/2014, 2014 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-857/2014).

11Taigi ginčijamas Finansų ministerijos sprendimas negali būti savarankišku administracinės bylos dalyku, nes savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui – nelemia materialinių teisių ir pareigų atsiradimo ar pasibaigimo. Pareiškėjo teisinis statusas gali pasikeisti tik priėmus galutinį sprendimą. Tokios nuostatos formuodamas teismų praktiką administracinėse bylos laikosi ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (2014 m. spalio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014).

12III.

13Pareiškėjas Valstybinė darbo inspekcija padavė atskirąjį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 18 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

14Pareiškėjas paaiškina, kad ginčija neteisėtą ir nepagrįstą Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. sprendimą, susijusį su Agentūros veiksmais dėl pažeidimo tyrimo atnaujinimo, ko pasėkoje Agentūra priėmė 2014 m. sausio 20 d. patikslintą išvadą. 2014 m. sausio 20 d. patikslinta išvada negali būti laikoma tarpiniu aktu, kuris yra tik rekomendacinio (procedūrinio) pobūdžio ir nesukelia teisinių pasekmių, kuriame tik išdėstomos „<...> faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jos materialinių teisių ir pareigų, ja yra teikiamas Vidaus reikalų ministerijai siūlymas priimti Projekto administravimo ir finansavimo taisyklių 197.2 punkte numatytą sprendimą“. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011 minimas Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Medicinos centro Centrinės medicinos ekspertizės komisijos (toliau – ir CMEK) ekspertinis sprendimas negali būti lyginamas su Agentūros 2014 m. sausio 20 d. patikslinta išvada, nes tiek pagal savo veiklos sritis šios institucijos turi skirtingas teises ir pareigas, o jų išvados turi skirtingas teisines pasekmes. Be to, Agentūros 2014 m. sausio 20 d. patikslinta išvada nėra vidinis procedūrinis dokumentas, naudojamas įstaigos vidaus procesuose, o oficialus dokumentas, kuris privalomai teikiamas kitoms institucijoms, t. y. vadovaujančiai institucijai ir ministerijoms. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. gruodžio 17 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A143-2152/2013 konstatavo, kad pažeidimo tyrimo išvada ir ministro įsakymas dėl paramos grąžinimo turi būti teismo vertinami kaip vientisas dokumentas, kurio sprendžiamąja dalimi yra įsakymas, o motyvuojamąja dalimi – pažeidimo tyrimo išvada. Tačiau toks vertinimas aktualus tuo atveju, kai išvada priimama pradiniame pažeidimo tyrimo nagrinėjimo etape ir neturėtų būti vienodai taikomas vertinant Agentūros 2014 m. sausio 20 d. patikslintą išvadą pažeidimo tyrimo atnaujinimo teisėtumo atžvilgiu. 2014 m. sausio 20 d. patikslinta išvada yra privalomojo pobūdžio dokumentas, kurio pagrindu Vidaus reikalų ministerija jau atnaujintoje procedūroje privalo priimti sprendimus dėl vienokių ar kitokių finansinių sankcijų taikymo – susigrąžinti visas projekto lėšas arba sumažinti projekto finansavimą netinkama finansuoti išlaidų dalimi (Projekto administravimo ir finansavimo taisyklių 198 p.), ir dėl nurodytų priežasčių Agentūros pažeidimo tyrimo išvada sukelia pareiškėjui teisines pasekmes. Tyrimo atnaujinimo procesas yra savarankiškas viešojo administravimo subjekto veiksmas. Pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1981 punktą ir Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 271 punktą įgyvendinančiajai institucijai (Agentūrai) suteikta teisė atnaujinti pažeidimo tyrimą paaiškėjus naujoms aplinkybėms. Pažeidimo tyrimo atnaujinimo institutas pagal savo paskirtį ir tikslus yra išimtinė procedūra, kuri turėtų būti taikoma tik ypatingais atvejais (siekiant pašalinti tam tikrus akivaizdžius ir esminius pažeidimus, padarytus vykdant tyrimą). Taigi šiuo atveju Agentūros 2014 m. sausio 20 d. patikslinta išvada yra viešojo administravimo subjekto atliktas veiksmas – pažeidimo tyrimo atnaujinimas – kuris Valstybinei darbo inspekcijai objektyviai sukelia teisines pasekmes ir pažeidžia teisėtus interesus, kadangi priėmus ginčijamą išvadą be pagrindo atnaujinamas 2013 m. užbaigtas pažeidimo tyrimas.

15Atsakovas Agentūra atsiliepime prieštarauja pareiškėjo atskirojo skundo tenkinimui.

16Paaiškina, kad pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197 ir 198 punktus, įgyvendinančioji institucija (t. y. atsakovas), atlikusi pažeidimo tyrimą, teikia siūlymą ministerijai, o ministerija, išnagrinėjusi tyrimo išvadą, priima galutinį sprendimą. Atsakovo 2014 m. sausio 20 d. patikslinta pažeidimo tyrimo išvada pareiškėjui nenustato privalomų vykdyti pareigų ir nesuteikia teisių, o galutinis sprendimas, sukeliantis pareiškėjui realias teisines pasekmes, būtų Vidaus reikalų ministerijos sprendimas, priimtas patikslintos išvados pagrindu.

17Teisėjų kolegija

konstatuoja:

18IV.

19Atskirasis skundas netenkinamas.

20Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gegužės 18 d. nutartimi nutraukė administracinę bylą pripažinęs, jog Patikslinta išvada ir ją patvirtinantis Finansų ministerijos sprendimas yra tarpiniai procedūrinio pobūdžio sprendimai, negalintys būti savarankišku administracinės bylos dalyku.

21Iš nagrinėjamos bylos medžiagos matyti, kad pareiškėjas savo skunde suformulavo teismui vienintelį reikalavimą – panaikinti Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. atsakymą Nr. (24.16-01)-5K-1403225-5K-1403581-6K-1403976 į jo 2014 m. vasario 7 d. skundą.

22Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. lapkričio 26 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-1734/2014 pabrėžė, kad asmenys, kreipdamiesi į teismą, siekia apginti tikrai ar tariamai pažeistas subjektines teises. Procesinė teisė kreiptis į teismą visų pirma yra siejama su asmens pažeistų teisių ir interesų gynimu. Teismų sistema ir jos suteikiamos gynybos priemonės yra skirtos realiai apginti asmenų pažeidžiamas teises ar interesus, išspręsti tarp asmenų kylančius ginčus. Jomis neturi būti naudojamasi vien formaliam bylinėjimuisi. Atitinkamai, siekiant apibrėžti nagrinėjamo ginčo ribas ir klausimus, ABTĮ numato reikalavimus skundui.

23Pareiškėjo teismui pateikiamas skundas turi atitikti ABTĮ 23 straipsnyje numatytus skundo formos ir turinio reikalavimus. Pagal ABTĮ 23 straipsnio 2 dalies 7, 8 punktus, kiekviename skunde pareiškėjas privalo nurodyti savo skundo elementus (skundo sudedamosios dalys) – skundo dalyką (pareiškėjo reikalavimas) ir pagrindą (aplinkybės, kuriomis pareiškėjas grindžia savo reikalavimą, ir šias aplinkybes patvirtinantys įrodymai). Taigi dispozityvumo principas lemia, kad bylos nagrinėjimo dalyką, t. y. savo pažeistos teisės ar įstatymo saugomo intereso gynybos būdą bei apimtį, nustato būtent pareiškėjas, skunde (prašyme) suformuluodamas savo materialinį teisinį reikalavimą (skundo (prašymo) dalyką) bei nurodydamas aplinkybes, kuriomis grindžia savo reikalavimą (skundo (prašymo) pagrindą) (ABTĮ 23 str. 2 d. 7, 8 p.). Be to, pastebėtina, jog skundo reikalavimas, t. y. tai, kokį sprendimą teismas prašomas priimti, yra vienas esminių skundo turinio privalomų elementų, nes teismas gali suteikti efektyvią galimai pažeistų teisių gynybą tik tuo atveju, jei besikreipiantis asmuo aiškiai formuluoja savo reikalavimą.

24Toks vertinimas, be kita ko, taip pat siejasi su tuo, kad pareiškėjo suformuluotas skundo (prašymo) pagrindas ir dalykas nustato pirmosios instancijos teismo nagrinėjamos bylos ribas ir nustato reikalavimus teismo priimamam sprendimui, t. y. kuriuo klausimu teismas turi pateikti vertinimą. ABTĮ 86 straipsnio 2 dalis aiškiai numato, jog priimdamas sprendimą administracinis teismas įvertina ištirtus teismo posėdyje įrodymus, konstatuoja, kurios aplinkybės, turinčios bylai esminės reikšmės, yra nustatytos ir kurios nenustatytos, kuris įstatymas turi būti taikomas šioje byloje ir ar skundas (prašymas) yra tenkintinas. Skundas (prašymas) gali būti tenkinamas visiškai ar iš dalies. Teismo sprendime turi būti atsakyta į visus pareiškėjo pareikštus pagrindinius reikalavimus (ABTĮ 86 str. 3 d.).

25Taigi dispozityvumo principas administracinių bylų teisenoje reiškia, kad bylos nagrinėjimo dalyką, t. y. savo pažeistos teisės ar įstatymo saugomo intereso gynybos būdą bei apimtį, nustato būtent pareiškėjas, skunde (prašyme) suformuluodamas savo materialinį teisinį reikalavimą (skundo (prašymo) dalyką) bei nurodydamas aplinkybes, kuriomis grindžia reikalavimą (skundo (prašymo) pagrindą) (ABTĮ 23 str. 1 d. 7 ir 8 p.) (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-257/2012). Be to, pareiškėjo suformuluotas pirmosios instancijos teisme skundo pagrindas ir dalykas, t. y. pareiškėjo ginčijamo teisinio santykio ribos, apsprendžia ne tik bylos nagrinėjimo ribas pirmosios instancijos teisme, bet ir apeliacine tvarka.

26Konkrečiu atveju nustatyta, kad 2014 m. vasario 7 d. pareiškėjas vadovaujančiajai institucijai (Finansų ministerijai) apskundė įgyvendinančiosios institucijos (Agentūros) veiksmus (pažeidimo tyrimo atnaujinimą jo įgyvendintame projekte Nr. VP1-4.3-VRM-01-V-01-054). Finansų ministerija, pagal gautą skundą atlikusi atskirą administracinę procedūrą, 2014 m. gegužės 15 d. raštu Nr. (24.16-01)-5K-1403225-5K-1403581-6K-1403976 pavedė Agentūrai atnaujinti pažeidimo tyrimą ir ne vėliau kaip per 20 darbo dienų tyrimą baigti. Šio Finansų ministerijos sprendimo panaikinimo, kaip minėta, ir siekia Valstybinė darbo inspekcija.

27Teisėjų kolegija, įvertinusi ginčijamo Finansų ministerijos patvarkymo turinį, daro išvadą, kad juo suformuluotas pavedimas įgyvendinančiajai institucijai niekaip nelemia pareiškėjo teisių ir pareigų. Procedūrinis (tarpinis) sprendimas pavesti atlikti pakartotinį tyrimą yra tik prielaida Agentūrai surašyti Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (redakcija, galiojanti nuo 2012 m. gegužės 17 d.), 197 punkte numatytą pažeidimo tyrimo išvadą, kuria tarpinei institucijai (Vidaus reikalų ministerijai) būtų teikiamas siūlymas priimti galutinį sprendimą, įpareigojantį projekto vykdytoją grąžinti lėšas, panaudotas pažeidžiant teisės aktus.

28Atsižvelgiant į tai, pritartina pirmosios instancijos teismo išvadai, jog pavedimo atlikti pažeidimo tyrimą teisėtumas negali būti tikrinamas pagal atskirą reikalavimą, t. y. Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. raštas negali būti administracinės bylos dalykas. Nesutikdama su tokio pobūdžio procedūriniu sprendimu, Valstybinė darbo inspekcija savo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) turės galimybę nurodyti įstatymų nustatyta tvarka skųsdama konkrečias teisines pasekmes jai sukeliantį Vidaus reikalų ministerijos sprendimą (Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198 p.). Būtent nagrinėdamas pastarąjį ginčą administracinis teismas iš esmės įvertins vadovaujančiosios ir įgyvendinančiosios institucijų veiksmus bei jų galimai padarytų pažeidimų įtaką Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198 punkte nurodytam sprendimui.

29Apibendrinant išdėstytus argumentus konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria administracinė byla pagal pareiškėjo skundą nutraukta, yra teisėta ir pagrįsta, ją naikinti atskirajame skunde nurodytais ar kitais motyvais nėra pagrindo, tad pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 18 d. nutartį paliekant nepakeistą.

30Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

Nutarė

31Pareiškėjo Lietuvos Respublikos valstybinės darbo inspekcijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos atskirąjį skundą atmesti.

32Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 18 d. nutartį palikti nepakeistą.

33Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai
Ryšiai
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš... 2. Teisėjų kolegija... 3. I.... 4. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos valstybinė darbo inspekcija prie... 5. II.... 6. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gegužės 18 d. nutartimi... 7. Teismas nustatė, kad šioje byloje ginčas kilo dėl Europos Sąjungos fondų... 8. Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197 punkte nustatyta, kad... 9. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos 2014 m. spalio... 10. Nagrinėjamu atveju Agentūros Patikslinta išvada pareiškėjui nenustatyta... 11. Taigi ginčijamas Finansų ministerijos sprendimas negali būti savarankišku... 12. III.... 13. Pareiškėjas Valstybinė darbo inspekcija padavė atskirąjį skundą, kuriuo... 14. Pareiškėjas paaiškina, kad ginčija neteisėtą ir nepagrįstą Finansų... 15. Atsakovas Agentūra atsiliepime prieštarauja pareiškėjo atskirojo skundo... 16. Paaiškina, kad pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197 ir... 17. Teisėjų kolegija... 18. IV.... 19. Atskirasis skundas netenkinamas.... 20. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gegužės 18 d. nutartimi... 21. Iš nagrinėjamos bylos medžiagos matyti, kad pareiškėjas savo skunde... 22. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. lapkričio 26 d.... 23. Pareiškėjo teismui pateikiamas skundas turi atitikti ABTĮ 23 straipsnyje... 24. Toks vertinimas, be kita ko, taip pat siejasi su tuo, kad pareiškėjo... 25. Taigi dispozityvumo principas administracinių bylų teisenoje reiškia, kad... 26. Konkrečiu atveju nustatyta, kad 2014 m. vasario 7 d. pareiškėjas... 27. Teisėjų kolegija, įvertinusi ginčijamo Finansų ministerijos patvarkymo... 28. Atsižvelgiant į tai, pritartina pirmosios instancijos teismo išvadai, jog... 29. Apibendrinant išdėstytus argumentus konstatuotina, jog pirmosios instancijos... 30. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo... 31. Pareiškėjo Lietuvos Respublikos valstybinės darbo inspekcijos prie... 32. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 18 d. nutartį... 33. Nutartis neskundžiama....