Byla Ik-1700-365/2012
Dėl sprendimo panaikinimo

1Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Gintaro Dzedulionio (kolegijos pirmininkas, pranešėjas), Mefodijos Povilaitienės ir Mildos Vainienės, sekretoriaujant Rasai Šimkuvienei, dalyvaujant pareiškėjo atstovei A. V., atsakovės atstovui Renaldui Viščiniui, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Alytaus apskrityje prašymą atsakovei Druskininkų savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims L. U. ir V. J. dėl sprendimo panaikinimo, ir

Nustatė

2Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Druskininkų apskrityje kreipėsi į teismą su prašymu prašydamas panaikinti Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimą Nr. T1-27 ,,Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ (b. l. 1-3).

3Pareiškėjas prašyme nurodė, kad atsakovė ginčijamu sprendimu įgaliojo Druskininkų savivaldybės administracijos direktorių L. U., o jo tarnybinių komandiruočių, atostogų, ligos ar kitais atvejais, kai jis negali eiti pareigų, - savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją V. J., tvirtinti detaliuosius planus, gavus Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Alytaus teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus teigiamą išvadą ir darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“ išvadą. Vyriausybės atstovas nustatęs, kad Sprendimas Nr. Tl-27 neatitinka Teritorijų planavimo įstatymo 26, 27 straipsnių nuostatų, Detaliųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų Aplinkos ministro 2004 05 02 įsakymu Nr. D1-239, prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui, Druskininkų savivaldybės tarybai 2011 10 28 parašė teikimą Nr. 1-17(1.18) „Dėl Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimo Nr. Tl-27 „Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ pakeitimo“, siūlydamas: 1) Svarstyti artimiausiame Druskininkų savivaldybės tarybos posėdyje (bet ne vėliau kaip per mėnesį nuo teikimo gavimo dienos) Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimo Nr. Tl-27 „Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ pakeitimo klausimą, išbraukiant žodžius „ir darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“; 2) Apie priimtą sprendimą pranešti per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos (b. l. 8).

4Druskininkų savivaldybės taryba atsisakė tenkinti Vyriausybės atstovo teikimą. Ginčijamas sprendimas prieštarauja Teritorijų planavimo įstatymo 26 straipsnio 4 dalyje įtvirtintai nuostatai, kad detalųjį planą tvirtina savivaldybės taryba arba savivaldybės administracijos direktorius tarybos pavedimu, nes taryba pasinaudodama šia įstatymo suteikta teise, gali tik pavesti administracijos direktoriui tvirtinti detaliuosius planus, bet jai nesuteikta teisė nustatyti privalomą sąlygą, kuriai esant savivaldybės administracijos direktorius galėtų tvirtinti detalųjį planą - darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“ išvadą. Tokia darbo grupė bei jos išvada nenumatytos Teritorijų planavimo įstatymo 26, 27 straipsniuose, reglamentuojančiuose detaliųjų planų rengimą keitimą derinimą tvirtinimą ir galiojimą. Tokios Sprendime Nr. Tl-27 nurodytos darbo grupės dalyvavimas detaliųjų planų tvirtinimo stadijoje nenumatytas. Teritorijų planavimo įstatymo 26 straipsnio 5 dalyje imperatyviai nurodyta, kad detalusis planas tvirtinti neteikiamas (aišku, kad ir negali būti tvirtinamas), jeigu valstybinės teritorijų planavimo priežiūros institucijos išvada dėl detaliojo plano tvirtinimo yra neigiama. Teritorijų planavimo įstatymo 27 straipsnyje, reglamentuojančiame bendrojo, specialiojo ir detaliojo teritorijų planavimo dokumentų derinimo ir teikimo tvirtinti bendrąją tvarką 2 dalyje taip pat nurodyta, kad tuo atveju, kai valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančios institucijos išvada dėl teritorijų planavimo dokumento yra neigiama, šis teritorijų planavimo dokumentas tvirtinti neteikiamas. Kad savivaldybės taryba ar jos pavedimu savivaldybės administracijos direktorius turėtų teisę tvirtinti detalųjį planą reikalinga tik teigiama valstybinės teritorijų planavimo priežiūrą atliekančios institucijos išvada dėl detaliojo plano. Detaliųjų planų rengimo taisyklėse, patvirtintose aplinkos ministro 2004 05 02 įsakymu Nr. D1-239 (toliau - Taisyklės) taip pat nenumatyta, kad savivaldybės taryba, pavesdama savivaldybės administracijos direktoriui tvirtinti detaliuosius planus, turėtų teisę nustatyti kokias nors papildomas sąlygas, būtinas tvirtinant detalųjį planą. Druskininkų savivaldybės taryba neturėjo teisinio pagrindo nustatyti papildomą, įstatymuose nenumatytą sąlygą - detaliųjų planų tvirtinimą esant Sprendime Nr. Tl-27 nurodytos darbo grupės išvadai, todėl Druskininkų savivaldybės tarybos Sprendimas Nr. Tl-27 turėtų būti panaikintas, nes savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkto nuostatą vietos savivalda yra grindžiama savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principu, t.y. savivaldybės institucijų ir kitų viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Druskininkų savivaldybės taryba, įgaliodama Druskininkų savivaldybės administracijos direktorių L. U. (administracijos direktoriaus pavaduotoją V. J.) tvirtinti detaliuosius planus, kai yra ir darbo grupės išvada viršijo savo kompetenciją.

5Atsakovė Druskininkų savivaldybės taryba su pareiškėjo prašymu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą. Atsiliepime (b. l. 22-23) nurodė, kad teisinius santykius dėl įgaliojimų suteikimo išimtinai reglamentuoja Civilinio kodekso antros knygos III dalis, šioje byloje vyrauja civilinis teisinis santykis ir byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui. Vyriausybės atstovas nepasinaudojo Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo jam suteiktomis teisėmis ir tik po 8 mėnesių nusprendė, kad sprendimas galimai prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui ir teikė teikimą jį ištaisyti bei kreipėsi į teismą. Vyriausybės atstovas neteisingai traktuoja, kad Sprendime minima formuluotė apeliuoja į Detaliųjų planų rengimo, keitimo, derinimo, tvirtinimo ir galiojimo procedūras. Vyriausybės atstovas apsiriboja tik Teritorijų planavimo įstatymo nuostatomis. Toks teisės aktais savivaldybei bei jos institucijoms suteiktos kompetencijos aiškinimas yra nepilnas ir netinkamas. Atskleisti savivaldybės kompetencijos ribas galima taikant įvairius įstatymo aiškinimo metodus, tarp jų - sisteminį, nes kiekviena teisės norma yra vientiso teisės akto sudedamoji dalis, susijusi su kitomis to teisės akto normomis (inter alia, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1999 06 21 nutarimas), taigi sistemiškai reikėtų vertinti visus teisės aktus reglamentuojančius vietos savivaldos kompetenciją teritorijų raidos, teritorijų planavimo srityje. Viena iš savarankiškų savivaldybės funkcijų yra teritorijos raida, teritorijų planavimas, savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir detaliųjų planų sprendimų įgyvendinimas. Ši funkcija apima visos savivaldybės teritorijos raidos organizavimą bei priežiūra. Kadangi Vietos savivaldos įstatymas numato, kad už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos savivaldybės institucijos, o šio įstatymo 20 str. 3 dalies 2 punktas tokią teisę t.y. kontroliuoti, kad laiku ir tinkamai būtų rengiami savivaldybės teritorijos raidos analizės ir ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių ir kitų programų projektai, užtikrinama jų įgyvendinimo kontrolė suteikia savivaldybės merui, savivaldybės tarybos (atstovaujamosios institucijos) išrinktam savivaldybės vadovui. Terminą teritorijos raida lietuvių kalbos žodynas aiškina sekančiai - raida tai laipsniškas kitimas, plėtotė, plėtra. Taigi teritorijos raida yra suprantama kaip visos savivaldybės teritorijos kitimas, plėtotė, plėtra. Minėti veiksmai vykdomi vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymu, o, kad tokie veiksmai atitiktų visos savivaldybės teritorijos darnų vystymą, tokių veiksmų kontrolė yra pavedama savivaldybės institucijoms. Vietos savivaldos įstatymo 20 str. 5 d. leidžia merui savo kompetencijos klausimais sudaryti darbo grupes. Vadovaudamasis minėtomis įstatymo nuostatomis, Druskininkų savivaldybės meras 2008 04 26 potvarkiu Nr. M3-19 ,,Dėl darbo grupės sudarymo“ sudarė darbo grupę fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui. 2010 08 02 potvarkiu Nr. M3-22 pakeičiamas 2008 04 26 potvarkio Nr. M3-19 1 punktas. Darbo grupės pavadinimas, kuriame yra pasakoma, kad darbo grupė sudaroma rekomendacijoms teikti, įrodo, kad jos išvados savivaldybės administracijos direktoriui yra rekomendacinės. Šios grupės išvados nesukuria savivaldybės administracijos direktoriui pareigos atsižvelgti į šios darbo grupės išvadas. Atsižvelgiant į tai, kad teritorijos raida yra sudėtingas ir dažnai nemažą dalį visuomenės jautriai liečiantis klausimas, minėtos darbo grupės veikla vertintina kaip savivaldybės ir jos institucijoms suteiktos kompetencijos teritorijų raidos bei jos planavimo realizavimas. Savivaldybės administracijos direktoriui Teritorijų planavimo įstatymas imperatyviai nenurodo, kad esant Valstybinės teritorijų planavimo priežiūros institucijos teigiamai išvadai jis privalo tvirtinti pateiktą detalųjį planą. Įstatymas savivaldybės administracijos direktoriui suteikia teisę, esant pagrįstiems motyvams, tokio plano netvirtinti. Taigi darbo grupės išvadose nurodyta rekomendacija, būtent ir suteikia savivaldybės administracijos direktoriui informaciją apie tvirtinamo plano atitikimą savivaldybės tarybos suplanuotai savivaldybės teritorijos raidai, kuria remiantis savivaldybės administracijos direktorius gali priimti motyvuotą sprendimą tvirtinti ar netvirtinti detalųjį planą. Įgaliojimo nuostata „ir darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“ išvadą“ turėtų būti vertinama ne kaip savivaldybės tarybos kišimasis į pačią teritorijų planavimo procedūrą, bet tik kaip kitų savivaldybei bei jos institucijoms įstatymais suteiktų kompetencijų, tokių kaip teritorijos raidos analizės, jos kontrolės, įgyvendinimas. Teikimo reikalavimai neatitinka Vyriausybės atstovo pareiškime teismui nurodytų reikalavimų, todėl pareiškėjo reikalavimo prašo netenkinti.

6Tretieji suinteresuoti asmenys L. U. ir V. J. į teismo posėdį neatvyko, atsiliepimuose į prašymą (b. l. 17-21, 29-33) išdėstė atsakovės atsiliepime išdėstytus argumentus.

7Teisminio nagrinėjimo metu pareiškėjo atstovė palaikė prašyme išdėstytus reikalavimus, prašė prašymą tenkinti jame nurodytais motyvais.

8Teisminio nagrinėjimo metu atsakovės atstovas su pareiškėjo skundu nesutiko ir prašė jį atmesti atsiliepime nurodytais argumentais.

9Prašymas netenkinamas.

10Druskininkų savivaldybės taryba 2011 04 18 sprendimu Nr. T1-27 ,,Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ nusprendė įgalioti Druskininkų savivaldybės administracijos direktorių L. U., o jo tarnybinių komandiruočių, atostogų, ligos ar kitais atvejais, kai jis negali eiti pareigų, - savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją V. J., tvirtinti detaliuosius planus, gavus Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Alytaus teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus teigiamą išvadą ir darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“ išvadą (b. l. 4).

11Vyriausybės atstovas Alytaus apskrityje padarė išvadą, kad savivaldybės taryba neturėjo teisinio pagrindo nustatyti papildomą Teritorijų planavimo įstatyme ir Detaliųjų planų rengimo taisyklėse nenustatytą detaliųjų planų tvirtinimo reglamentavimą - darbo grupės išvadą ir tokiu būdu pažeidė Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą ,reiškiantį, kad savivaldybės institucijų <....> visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus ir kreipėsi į Druskininkų savivaldybės tarybą 2011 10 28 teikimu Nr. 1-17(118) ,,Dėl Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimo Nr. T1-27 ,,Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ pakeitimo“ (b. l. 8). Vyriausybės atstovas, vadovaudamasis išdėstytais motyvais ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, siūlė svarstyti artimiausiame Druskininkų savivaldybės tarybos posėdyje (bet ne vėliau kaip per mėnesį nuo teikimo gavimo dienos) Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimo Nr. Tl-27 „Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ pakeitimo klausimą, išbraukiant žodžius „ir darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“(b.l. 5).

12Druskininkų savivaldybės taryba 2011 12 01 sprendimu Nr. T1-52 ,,Dėl Vyriausybės atstovo Alytaus apskrityje teikimų svarstymo“ nusprendė atsisakyti tenkinti Vyriausybės atstovo Alytaus apskrityje 2011 10 28 teikimą Nr. 1-17(1.18) „Dėl Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimo Nr.Tl-27 „Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ pakeitimo“ (b. l. 7).

13Vyriausybės atstovas Alytaus apskrityje kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą prašydamas panaikinti Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimą Nr. T1-27 ,,Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ (b. l. 1-3).

14Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 str. 2 d. 1 p. nurodyta, jog Vyriausybės atstovas, nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjektas netinkamai įgyvendina įstatymus, atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikia rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymo reikalavimus. Vyriausybės atstovo reikalavimą savivaldybės kolegialus administravimo subjektas turi apsvarstyti artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį). Apie priimtą sprendimą Vyriausybės atstovui turi būti pranešta per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos. To paties straipsnio 2 punkte numatyta, jog per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos , nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

15Tokiu būdu nustatyta, kad pareiškėjas, atsakovės priimtame sprendime nustatęs neatitikimą teisės aktų nuostatoms, kreipėsi į atsakovę ir siūlė pakeisti priimto sprendimo turinį, išbraukiant žodžius „ir darbo grupės „Fizinių ir juridinių asmenų prašymų teritorijų planavimo dokumentų nagrinėjimui ir rekomendacijų dėl jų pateikimui savivaldybės administracijos direktoriui“, t.y. neginčijo , kad administracijos direktorius ar jo pavaduotoja gali būti įgalioti tvirtinti detaliuosius planus, neginčijo paties įgaliojimo, bet nesutiko su sprendimo sąlygomis, kurios nustatė kada tas detalusis planas gali būti tvirtinamas. Atsakovei atsisakius tenkinti pareiškėjos siūlymą ,pareiškėja, pasinaudojusi įstatymų jai suteikta teise, kreipėsi į teismą su nuostata, kad sprendimas yra neteisėtas iš esmės ir prašydama panaikinti Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 d. sprendimą Nr. T1-27“Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“. Tokiu būdu pareiškėja neprašo teismo įpareigoti įpareigoti atsakovą įvykdyti jos siūlymą, bet reiškia visai naują reikalavimą, iš esmės besiskiriantį nuo atsakovui teikto siūlymo, t.y. pareiškėjos reikalavimas atsakovei ir teismui yra skirtingi. Kaip minėta, Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo normos teisę kreiptis į teismą pareiškėjui suteikia tik tuomet, kai savivaldybės administravimo subjektas ,apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako jį vykdyti arba nepateikia atsakymo. Duomenų, patvirtinančių, kad pareiškėjas kreipėsi į atsakovę prašydamas panaikinti ginčijamą sprendimą, teismui nepateikta. Teisminio nagrinėjimo metu pareiškėjos atstovė patvirtino, kad atsakovui buvo siūloma tik keisti priimtą nutarimą, kad neprašė panaikinti Druskininkų savivaldybės tarybos 2011 04 18 sprendimą Nr. T1-27 ,,Dėl įgaliojimo tvirtinti detaliuosius planus“ (b.l. 49). Atsakovės atstovas tvirtino, kad savivaldybei nebuvo reiškiamas reikalavimas panaikinti ginčijamą sprendimą.

16Teismas daro išvadą, kad buvo pažeista vyriausybės atstovo teikimų reiškimo tvarka, kad pareiškėjas kreipėsi į teismą , prašydamas panaikinti jos priimtą sprendimą, nereiškęs tokio reikalavimo Druskininkų savivaldybės tarybai, t.y. dėl sprendimo panaikinimo neturėjo teisės Administracinių bylų teisenos įstatymo tvarka kreiptis į teismą. Todėl pareiškėjo prašymas netenkinamas.

17Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 str., 88 str. 1 p., 127 str., teismas

Nutarė

18Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Alytaus apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

19Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai šiam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.

Proceso dalyviai