Byla A-756-814-14
Dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Laimės Baltrūnaitės ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (pranešėja), teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 18 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Asociacijos Lietuvos ornitologų draugijos skundą atsakovui Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūrai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

2Teisėjų kolegija

Nustatė

3I.

4Pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu (b. l. 1–3), prašydamas: panaikinti Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos (toliau – ir Ginčų komisija) 2013 m. liepos 18 d. sprendimą Nr. 7R-167 (4R-530) ir įpareigoti komisiją priimti pareiškėjo skundą dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros (toliau – ir Agentūra) 2013 m. birželio 12 d. pažeidimo tyrimo išvados Nr. VP31.4-AM09-K01-076/IT01 panaikinimo.

5Pareiškėjas nurodo, kad dėl Agentūros 2013 m. kovo 12 d. sprendimo su skundu kreipėsi į Ginčų komisiją, tačiau komisija 2013 m. liepos 18 d. sprendimu Nr. 7R-167-4R-530 atsisakė priimti skundą, kadangi nepasinaudota privaloma ginčo nagrinėjimo tvarka. Toks Ginčų komisijos sprendimas yra nepagrįstas, kadangi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (toliau – ir Taisyklės) 211 punkte nustatyta, kad projekto vykdytojas turi teisę apskųsti vadovaujančiajai institucijai įgyvendinančios institucijos veiksmus ar neveikimą, susijusius su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu. Šis Taisyklių punktas numatė pareiškėjui galimybę pažeidimo tyrimo metu skųsti įgyvendinančios institucijos procedūrinius veiksmus, atliktus iki galutinio sprendimo priėmimo. Šiame punkte nenumatyta galutinio sprendimo apskundimo teisė ir tvarka, ji numatyta 212 punkte. Jokios teisės normos nenumato, kad Taisyklių 211 punkte yra numatyta privalomoji apskundimo tvarka, jame nekalbama apie privalomą ikiteisminę ginčo nagrinėjimo tvarką, tik apie galimybę. Taisyklių 212 punkte nustatyta, kad projekto vykdytojas, nesutinkantis su įgyvendinančios institucijos sprendimais, gali juos apskųsti Ginčų komisijai arba kreiptis į teismą. Agentūros 2013 m. kovo 12 d. patvirtinta pažeidimų tyrimo išvada yra galutinis įgyvendinančios institucijos sprendimas, kuris sukėlė realias teisines pasekmes pareiškėjui, jo apskundimui taikytinas Taisyklių 212 punktas, todėl Ginčų komisija nepagrįstai atsisakė priimti skundą.

6Atsakovas Aplinkos projektų valdymo agentūra su skundu nesutiko ir atsiliepimu (b. l. 15–17) prašė pareiškėjo skundo netenkinti.

7Paaiškino, kad 2013 m. birželio 12 d. Agentūroje buvo atliktas pažeidimo tyrimas ir surašyta pažeidimo tyrimo išvada Nr. VP3-1.4-AM-09-K-01-076/IT01 (toliau – ir Išvada) dėl Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos biudžeto lėšomis finansuojamo projekto Nr. VP3-1.4-AM-09-K-01-076/IT01 „Europinės svarbos saugomų teritorijų tinklo NATURA 2000 internetiniai vartai“ (toliau – ir Projektas), kurio vykdytojas yra pareiškėjas. Pažeidimo tyrimo metu nustatyta, kad dalis Projektui skirtų lėšų buvo panaudotos netinkamai. Agentūra, vadovaudamasi Taisyklių 197.2 punktu, pasiūlė Aplinkos ministerijai sumažinti Projekto finansavimą ir susigrąžinti netinkamomis finansuoti pripažintas lėšas. Aplinkos ministerija 2013 m. liepos 11 d. priėmė įsakymą Nr. D1-514, kurio projektui buvo sumažintas finansavimas ir pareiškėjas įpareigotas grąžinti netinkamomis finansuoti pripažintas lėšas. Pareiškėjas su skundu kreipėsi į Ginčų komisiją dėl Išvados panaikinimo. Komisija pareiškėjo skundą atsisakė priimti. Tiek Ginčų komisijai, tiek teismams priskirta nagrinėti skundus dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje pažymėta, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjektų priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Šiuo atveju ginčijama Išvada yra galutinio sprendimo, kuriuo nuspręsta sumažinti finansavimą, sudėtinė dalis. Išvadoje pareiškėjui nėra nustatyta privalomųjų vykdyti pareigų ar suteikta teisių, joje tik išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų. Be to, teisme taip pat yra priimtas pareiškėjo skundas dėl Aplinkos ministerijos 2013 m. liepos 11 d. įsakymo, kuris priimtas Išvados pagrindu, todėl nėra tikslinga vertinti glaudžiai susijusių ginčų faktinių aplinkybių keliuose teismo procesuose.

8II.

9Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. spalio 18 d. sprendimu (b. l. 40–43) pareiškėjo Asociacijos Lietuvos ornitologų draugijos skundą tenkino ir panaikino Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos 2013 m. liepos 18 d. sprendimą Nr. 7R-167-4R-530 dalyje ir perdavė Asociacijos Lietuvos ornitologų draugijos skundo priėmimo klausimą Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai spręsti iš naujo.

10Teismas nustatė, kad pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija, vykdanti projektą „Europinės svarbos saugomų teritorijų tinklo Natūra 2000 internetiniai vartai“, bendrai finansuojamą iš Europos Sąjungos fondų lėšų, gavo projektą įgyvendinančios institucijos, kuria yra atsakovas Aplinkos projektų valdymo agentūra, 2013 m. birželio 12 d. Pažeidimo tyrimo išvadą, kuria pastaroji, vadovaudamasi Taisyklių 197.2 punktu, pasiūlė ministerijai priimti sprendimą dėl pareiškėjo vykdomo projekto finansavimo sumažinimo 6 553 Lt, šių lėšų susigrąžinimui taikant lėšų pervedimo būdą (b. l. 18–21). Pažeidimo tyrimo išvadoje, be kita ko, nurodoma, kad ji gali būti skundžiama Taisyklių 211 punkte nustatyta tvarka. Pareiškėjui šį Agentūros sprendimą apskundus Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai, pastaroji 2013 m. liepos 18 d. sprendimu atsisakė jį priimti motyvuodama tuo, kad Taisyklių 211 punktas numato privalomą įgyvendinančios institucijos apskundimą vadovaujančiajai institucijai, kuria pareiškėjas nepasinaudojo. Pareiškėjas, ginčydamas Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos 2013 m. liepos 18 d. sprendimo teisėtumą, nurodo, kad Taisyklių 212 punktas suteikia projekto vykdytojui teisę skųsti įgyvendinančios institucijos sprendimą tiesiogiai Ginčų komisijai arba teismui, o atsakovas, nesutikdamas su skundu, nurodo, kad 2013 m. birželio 12 d. Pažeidimo tyrimo išvada nėra galutinis sprendimas dėl finansavimo sumažinimo, todėl nevertintinas kaip individualus administracinis aktas, galintis būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku.

11Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 22 straipsnio, reglamentuojančio teisę paduoti skundą (prašymą), 1–3 d. nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Su skundu (prašymu) į administracinį teismą tiesiogiai kreipiamasi šio įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje ir 19 straipsnio 2 dalyje numatytais atvejais. Įstatymo numatytais atvejais skundas (prašymas) pirmiausia turi būti paduodamas administracinių ginčų komisijai ar kitai išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijai, po to skundas gali būti paduodamas ir administraciniam teismui. Kitais atvejais skundas (prašymas) gali būti paduodamas pasirinktinai: administracinių ginčų komisijai arba tiesiogiai administraciniam teismui. ABTĮ 25 straipsnio, reglamentuojančio išankstinį ginčų nagrinėjimą ne teismo tvarka, 1 dalis nustato, kad prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Kadangi, kaip nustato ABTĮ 22 straipsnio 3 dalis ir 25 straipsnio 1 dalis, privaloma išankstinė skundų (prašymų) nagrinėjimo ne teismo tvarka gali būti nustatyta tik įstatymu, pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija, vadovaudamasi tiek ABTĮ 22 straipsnio 4 dalimi, tiek Taisyklių 212 punkto nuostatomis, turi teisę apskųsti įgyvendinančios institucijos sprendimus, sukuriančius jai teises ar pareigas, tiesiogiai Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai arba administraciniam teismui.

12Taip pat nepagrįstas atsakovo Agentūros teiginys, kad 2013 m. birželio 12 d. Pažeidimo tyrimo išvada nėra galutinis sprendimas dėl finansavimo sumažinimo, todėl nevertintinas kaip individualus administracinis aktas, galintis būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku: pagal 2012 m. gegužės 17 d. galiojančios redakcijos Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (2012 m. gegužės 9 d. nutarimo Nr. 510 redakcija) 197-197.3 punktus, įgyvendinančioji institucija, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio, jos nuomone, ištaisyti neįmanoma, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo, kuriame nurodomos su nustatytu pažeidimu susijusios faktinės aplinkybės, netinkamų finansuoti išlaidų suma ir pateikiamas vienas iš šių pasiūlymų ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai: nutraukti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) susigrąžinti visas sumokėtas lėšas; pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi ir (ar) susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą, ir (ar) išskaičiuoti sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos; pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, tai yra sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, ir (ar) išskaičiuoti netinkamų finansuoti išlaidų sumą ar jos dalį iš projekto vykdytojo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos, jeigu lėšos projekto vykdytojui dar nesumokėtos. Taisyklių 198-198.3 punktai numato, kad ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, gavusios įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo jo gavimo dienos, išnagrinėja jį ir nekeisdamos nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, atsižvelgdamos į sprendime dėl pažeidimo įgyvendinančiosios institucijos pateiktą pasiūlymą, priima vieną iš šių sprendimų: nutraukti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) pareikalauti grąžinti visas sumokėtas lėšas; pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su įgyvendinančiosios institucijos nustatytu pažeidimu, dalimi ir (ar) susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą, ir (ar) išskaičiuoti sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo pateikiamų mokėjimo prašymų; pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, tai yra sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su įgyvendinančiosios institucijos nustatytu pažeidimu, dalimi, ir (ar) išskaičiuoti netinkamų finansuoti išlaidų sumą ar jos dalį iš projekto vykdytojo pateikiamų mokėjimo prašymų, jeigu lėšos projekto vykdytojui dar nesumokėtos. LVAT 2013 m. kovo 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS143-268/2013, pasisakydamas dėl analogiško savo pobūdžiu ginčo, t. y. galimybės ginčyti įgyvendinančios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, priimtą galiojant 2012 m. gegužės 17 d. Taisyklių redakcijai, išaiškino, kad „<... Pagal Agentūros 2012 m. birželio 11 d. sprendimo Nr. 2012/2-5688 priėmimo metu galiojusių Taisyklių (Vyriausybės 2012 m. gegužės 9 d. nutarimo Nr. 510 redakcija (nuo 2012 m. gegužės 17 d.)) 197 punktą, įgyvendinančioji institucija, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio, jos nuomone, ištaisyti neįmanoma, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo, kuriame nurodomos su nustatytu pažeidimu susijusios faktinės aplinkybės, netinkamų finansuoti išlaidų suma ir pateikiamas vienas iš pasiūlymų ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai; pagal 198 punktą, ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, gavusios įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo jo gavimo dienos, išnagrinėja jį ir nekeisdamos nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, atsižvelgdamos į sprendime dėl pažeidimo įgyvendinančiosios institucijos pateiktą pasiūlymą, priima vieną iš sprendimų. Kaip matyti, įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dalis dėl pažeidimo konstatavimo ir netinkamos finansuoti išlaidų sumos ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos negali būti keičiama. Tai yra galutinis sprendimas šiuo klausimu (užbaigta procedūra). Šias išvadas patvirtina ir kitos Taisyklių nuostatos (1971, 1981, 1983, 211, 212 punktai). Toks sprendimas yra reikšmingas pats savaime ir sukelia teisines pasekmes, nelaikytinas tarpiniu procedūriniu sprendimu. Jis atitinka individualaus teisės akto sąvoką, todėl ginčo dėl tokio teisės akto nagrinėjimas, vadovaujantis ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktu, yra priskirtas administracinių teismų kompetencijai. ...>“. Pažymėtina, kad atsakovo Agentūros atsiliepime į skundą minima teismų praktika yra susijusi su iki 2012 m. gegužės 17 d. galiojusios Taisyklių redakcijos taikymu.

13Kadangi pareiškėjas pateiktame skunde siekia, kad jo ir atsakovo ginčas išankstine skundų nagrinėjimo ne teismo tvarka būtų iš esmės nagrinėjamas Vyriausiojoje administracinių ginčų komisijoje, Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sprendimas naikinamas ir pareiškėjo skundas perduodamas nagrinėti Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai skundo priėmimo klausimui spręsti iš naujo.

14III.

15Atsakovas Aplinkos projektų valdymo agentūra apeliaciniu skundu (b. l. 47–50) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 18 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti.

16Atsakovo manymu, teismo sprendimas priimtas neįvertinus visų bylai reikšmingų aplinkybių. LVAT, analizuodamas Taisyklių IX skyriaus nuostatas, apibrėžiančias institucijų, įgyvendinančių Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, kompetenciją nustatant ir išieškant netinkamai panaudotas projektų lėšas, aiškiai atriboja įgyvendinančiosios institucijos (nagrinėjamu atveju – Agentūros) ir ministerijos vaidmenis šioje procedūroje bei išskiria jų priimamus sprendimus pagal teisinę galią. Tiek pagal Taisyklių 197 ir 198 punkto redakcijas, galiojusias iki 2012 m. gegužės 17 d., tiek vadovaujantis nuo 2012 m. gegužės 17 d. aktualiais šio akto pakeitimais, įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nėra pagrindo vertinti kaip individualaus administracinio akto, galinčio būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Agentūros sprendimas, kuriuo ministerijai teikiamas siūlymas sumažinti finansavimą, laikytinas galutinio sprendimo dėl finansavimo sumažinimo sudėtine dalimi (LVAT 2013 m. sausio 16 d. nutartis adm. byloje Nr. A662-59/2013; 2013 m. kovo 21 d. nutartis adm. byloje Nr. AS520-344/2013; 2013 m. gegužės 17 d. nutartis adm. byloje Nr. AS822- 459/2013). Kitaip tariant, įgyvendinančiosios institucijos tarpiniu aktu, skirtu tyrimo metu nustatytoms faktinėms aplinkybėms fiksuoti (pažeidimo esmei atskleisti), pažeidimo teisinei kvalifikacijai nurodyti bei nuomonei dėl taikytinų poveikio priemonių išreikšti, sudaromos prielaidos ministerijai, kaip atitinkamus įgaliojimus turinčiam subjektui, nustatyta tvarka užbaigti viešojo administravimo procedūrą – konstatuoti pažeidimą bei duoti dėl jo privalomus patvarkymus (LVAT 2013 m. birželio 13 d. sprendimas adm. byloje Nr. A502-940/13). Pagal Taisyklių 198 punktą, ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, gavusios įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo jo gavimo dienos, išnagrinėja jį ir nekeisdamos nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, atsižvelgdamos į sprendime dėl pažeidimo įgyvendinančiosios institucijos pateiktą pasiūlymą, priima vieną iš 198.1-198.3 punkte numatytų sprendimų. Aiškindamas minėtos teisės normos turinį, LVAT 2011 m. lapkričio 28 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A556-2896/2011 nurodė, kad ministerija kiekvienu atveju atlieka savarankišką vertinimą ir sprendžia, kiek pagrįstas pateiktas siūlymas. Be to, realizuodama suteiktą diskrecijos teisę priimti galutinį sprendimą, ji nėra ribojama įgyvendinančiosios institucijos siūlymo, tačiau saistoma bendrųjų teisės principų, taip pat Viešojo administravimo įstatymo reikalavimų.

17Agentūros vertinimu, šiuo atveju Išvadoje pareiškėjui nenustatyta privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių. Išvadoje yra išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų. Tik ateityje tai gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (priėmus galutinį sprendimą dėl finansavimo ar lėšų). Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Šiuo atveju atkreiptinas dėmesys, jog 2013 m. rugpjūčio 23 d. Agentūroje buvo gautas Vilniaus apygardos administracinio teismo pranešimas Nr. 1-5252-815/2013, kuriuo informuojama jog 2013 m. rugpjūčio 20 d. buvo priimtas pareiškėjo skundas dėl Aplinkos ministerijos 2013 m. liepos 11 d. įsakymo Nr. Dl-514 panaikinimo, priimto Agentūros Išvados pagrindu. LVAT ne kartą savo praktikoje yra pažymėjęs, jog kai yra priimtas galutinis ministerijos spendimas (dėl lėšų grąžinimo – finansinės korekcijos projektams paskirtai ES finansinei paramai taikymo), kuris pareiškėjui sukelia realias teisines pasekmes, ir teisminis procesas dėl tokio galutinio sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo jau yra pradėtas, nėra tikslinga vertinti glaudžiai susijusių ginčų faktinių aplinkybių dvejose teismo procesuose. Agentūros vertinimu, siekiant užtikrinti proceso operatyvumą, koncentruotumą ir ekonomiškumą, yra tikslinga nagrinėti vieną bylą, susijusią su finansinių korekcijų Projektui taikymu, kuriame ginčijamas būtent galutinis sprendimas, sukeliantis pareiškėjui realias teisines pasekmes.

18Pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija su apeliaciniu skundu nesutinka ir atsiliepimu (b. l. 53–55) prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Pareiškėjo vertinimu, teismas priėmė teisingą ir pagrįstą sprendimą, tinkamai įvertino visas bylos aplinkybes. Atsiliepimas grindžiamas iš esmės tokiais pat argumentais, kurie buvo pateikti pirmosios instancijos teismui.

19Teisėjų kolegija

konstatuoja:

20IV.

21Nagrinėjamoje byloje ginčas iš esmės kilo dėl atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros 2013 m. birželio 6 d. pažeidimo tyrimo išvados Nr. VP3-1.4-AM-09-K-01-076/IT01 panaikinimo. Minėtoje išvadoje nurodytas projekto vykdytojo Lietuvos ornitologų draugijos pažeidimo tipas (nedeklaruotos pajamos) ir vadovaujantis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197 punktu priimtas sprendimas pripažinti 6 553,00 Lt projekto (kodas VP3-1.4-AM-09-K-01-076) išlaidų netinkamomis finansuoti, ir pasiūlyti aplinkos ministerijai priimti sprendimą dėl projekto ,,Europinės svarbos saugomų teritorijų tinklo NATURA 2000 internetiniai vartai“ finansavimo sumažinimo 6 553,00Lt suma.

22Vyriausioji administracinių ginčų komisija 2013 m. liepos 18 d. sprendimu Nr. 7R-167(4R-530) atsisakė priimti nagrinėti Asociacijos Lietuvos ornitologų draugija skundą, motyvuodama tuo, kad pareiškėjas nepasinaudojo Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punkte nurodyta pareiga tyrimo išvadą apskųsti vadovaujančiai institucijai, ir jį grąžino.

23Pagal Agentūros 2013 m. birželio 12 d. sprendimo priėmimo metu galiojusių Taisyklių (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. gegužės 9 d. nutarimo Nr. 510 redakcija, galiojanti nuo 2012 m. gegužės 17 d.) 197 punktą, įgyvendinančioji institucija, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio, jos nuomone, ištaisyti neįmanoma, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo, kuriame nurodomos su nustatytu pažeidimu susijusios faktinės aplinkybės, netinkamų finansuoti išlaidų suma ir pateikiamas vienas iš pasiūlymų ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai. Pagal Taisyklių 198 punktą, ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, gavusios įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo jo gavimo dienos, išnagrinėja jį ir nekeisdamos nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, atsižvelgdamos į sprendime dėl pažeidimo įgyvendinančiosios institucijos pateiktą pasiūlymą, priima vieną iš sprendimų iš šiame punkte nurodytų sprendimų. Taisyklių 1971 straipsnyje nustatyta, kad nesutinkantis su įgyvendinančiosios institucijos veiksmais ar neveikimu, susijusiais su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, ar sprendimu dėl pažeidimo projekto vykdytojas gali skųstis šių Taisyklių 211 ir 212 punktuose nustatyta tvarka.

24Taisyklių 211 punkte numatyta, kad pareiškėjas ir projekto vykdytojas turi teisę apskųsti vadovaujančiajai institucijai įgyvendinančiosios institucijos veiksmus ar neveikimą, susijusius su projekto atitikties bendriesiems atrankos kriterijams (išskyrus juos detalizuojančius reikalavimus, nustatytus projektų finansavimo sąlygų aprašuose) vertinimu, sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, per 10 darbo dienų nuo tos dienos, kurią jis sužinojo ar turėjo sužinoti apie tokius įgyvendinančiosios institucijos veiksmus ar neveikimą. Vadovaujančioji institucija, gavusi projekto vykdytojo skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, per 3 darbo dienas nuo jo gavimo institucijoje dienos apie tai informuoja ministeriją ir (ar) kitą valstybės instituciją ir įgyvendinančiąją instituciją. Vadovaujančioji institucija gautą pareiškėjo arba projekto vykdytojo skundą nagrinėja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka. Vadovaujančioji institucija apie priimtą sprendimą informuoja pareiškėją ar projekto vykdytoją. Nusprendusi, kad skundas pagrįstas, vadovaujančioji institucija, raštu įpareigoja įgyvendinančiąją instituciją imtis atitinkamų veiksmų ir nustato veiksmų atlikimo terminus. Taisyklių 212 punkte nustatyta, kad pareiškėjas ar projekto vykdytojas, nesutinkantis su įgyvendinančiosios institucijos, ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos ar vadovaujančiosios institucijos sprendimais, gali juos apskųsti Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai arba kreiptis į teismą Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka.

25Kaip jau minėta, Vyriausioji ginčų komisija pareiškėjo Asociacijos Lietuvos ornitologijos draugija skundą nagrinėjimui atsisakė priimti dėl tos priežasties, kad pareiškėjas nepasinaudojo Taisyklių 211 punkte nustatytos teisės įgyvendinančiosios institucijos surašytą pažeidimo tyrimo išvadą apskųsti vadovaujančiajai institucijai. Viena vertus, Taisyklių 211 punkte nustatyta tik teisė, bet ne pareiga įgyvendinančios institucijos sprendimą apskųsti vadovaujančiajai institucijai. Kita vertus, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą yra konstatuota, jog privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyta būtent aukščiausios teisinės galios akte – įstatyme. Įvertinus tai, kad anksčiau minėtos Taisyklės nėra įstatymas, darytina išvada, kad jų 212 punkte nustatyta ikiteisminė ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarka nėra privaloma (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS520-344/2013; 2013 m. birželio 13 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-940/2013 ir kt.). Šiuo aspektu teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimo dalimi, kad Vyriausioji administracinių ginčų komisija negalėjo atsisakyti priimti nagrinėjimui pareiškėjo skundą dėl to, kad jis nepasinaudojo teise apskųsti atsakovo tyrimo išvadą vadovaujančiajai institucijai pagal Taisyklių 212 punktą.

26Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą yra pažymėta ir tai, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, konstatavo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties tokie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

27Bylos duomenys patvirtina, jog šiuo atveju Agentūros pažeidimo tyrimo išvadoje pareiškėjui nenustatyta jokių privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių. Šioje išvadoje išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų. Tik ateityje tai gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (priėmus galutinį sprendimą dėl finansavimo ar lėšų). Nesutikdamas su tokio pobūdžio procedūriniu sprendimu, pareiškėjas šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą (LITEKO informacinės sistemos duomenimis pareiškėjo skundas dėl galutinio aplinkos ministerijos sprendimo ginčijamas Vilniaus apygardos administracinio teisme nagrinėjamoje administracinėje byloje Nr. I-968-815/2014). Tokia išvada atitinka aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl procedūrinio pobūdžio dokumentų nepriskyrimo administraciniam teismui skųstinų administracinių aktų kategorijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1466/2010; 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-730/2010; 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011 ir kt).

28Priešingai, nei rašoma pirmosios instancijos teismo sprendime, teisėjų kolegija, įvertinusi Taisyklių nuostatas (197, 198, 198-1 p.), konstatuoja, jog pagal šias nuostatas (tiek galiojusias iki 2012 m. gegužės 17 d., tiek galiojančias nuo 2012 m. gegužės 17 d.) įgyvendinančios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nėra pagrindo vertinti kaip individualaus administracinio akto, galinčio būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Teisėjų kolegijos vertinimu, pagal abi minėtas Taisyklių redakcijas galutinis sprendimas dėl projekto finansavimo ir administravimo sutarties yra priimamas būtent Ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos. Ministerija anksčiau minėtų Taisyklių 197, 198, 198-1 punktų pagrindu atlieka savarankišką vertinimą ir priima vieną iš šiuose punktuose nurodytų sprendimų. Tokiu būdu, teisėjų kolegijos nuomone, ministerija, priimdama vieną iš sprendimų, nėra saistoma siūlymu bei jo medžiaga, nes ji yra tvirtinančioji institucija, ką akivaizdžiai įrodo kitoje administracinėje byloje (Vilniaus apygardos administracinė byla Nr. I-968-815/2014) apskųstas įsakymas dėl finansavimo sumažinimo. Todėl nagrinėjamu atveju atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros pažeidimo tyrimo išvada, kuria Ministerijai teikiamas siūlymas priimti sprendimą dėl finansavimo sumažinimo, laikytinas tik galutinio sprendimo dėl finansavimo sumažinimo sudėtine dalimi.

29Dėl išdėstytų aplinkybių pirmosios instancijos teismo išvada, kad atsakovo Aplinkos projektų valdymo agentūros 2013 m. birželio 12 d. pažeidimo tyrimo išvada yra galutinis sprendimas, sukeliantis teisines pasekmes, ir atitinkantis individualaus teisės akto sąvoką, prieštarauja anksčiau aptartų teisės aktų nuostatoms bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikai. Išnagrinėjus pareiškėjo skundą dėl atsakovo pažeidimo tyrimo išvados Vyriausiojoje administracinių ginčų komisijoje, šiuo atveju pareiškėjo teisės nebūtų apgintos, nes net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis. Todėl, teisėjų kolegijos vertinimu, nežiūrint į tai, kad Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos sprendimas priimtas ne tų teisinių argumentų pagrindu, iš esmės Komisija pagrįstai atsisakė priimti nagrinėti pareiškėjo skundą dėl atsakovo Aplinkos projektų valdymo agentūros 2013 m. birželio 12 d. pažeidimo tyrimo išvados. Atsakovo apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies, pirmosios instancijos teismo sprendimas naikintinas ir priimtina nutartis administracinę bylą nutraukti ABTĮ 101 straipsnio 1 punkto pagrindu.

30Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 5 punktu, teisėjų kolegija

Nutarė

31Atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

32Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 18 d. sprendimą panaikinti ir administracinę bylą nutraukti.

33Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš... 2. Teisėjų kolegija... 3. I.... 4. Pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija kreipėsi į Vilniaus... 5. Pareiškėjas nurodo, kad dėl Agentūros 2013 m. kovo 12 d. sprendimo su... 6. Atsakovas Aplinkos projektų valdymo agentūra su skundu nesutiko ir... 7. Paaiškino, kad 2013 m. birželio 12 d. Agentūroje buvo atliktas pažeidimo... 8. II.... 9. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. spalio 18 d. sprendimu (b.... 10. Teismas nustatė, kad pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija,... 11. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir... 12. Taip pat nepagrįstas atsakovo Agentūros teiginys, kad 2013 m. birželio 12 d.... 13. Kadangi pareiškėjas pateiktame skunde siekia, kad jo ir atsakovo ginčas... 14. III.... 15. Atsakovas Aplinkos projektų valdymo agentūra apeliaciniu skundu (b. l.... 16. Atsakovo manymu, teismo sprendimas priimtas neįvertinus visų bylai... 17. Agentūros vertinimu, šiuo atveju Išvadoje pareiškėjui nenustatyta... 18. Pareiškėjas Asociacija Lietuvos ornitologų draugija su apeliaciniu skundu... 19. Teisėjų kolegija... 20. IV.... 21. Nagrinėjamoje byloje ginčas iš esmės kilo dėl atsakovo Lietuvos... 22. Vyriausioji administracinių ginčų komisija 2013 m. liepos 18 d. sprendimu... 23. Pagal Agentūros 2013 m. birželio 12 d. sprendimo priėmimo metu galiojusių... 24. Taisyklių 211 punkte numatyta, kad pareiškėjas ir projekto vykdytojas turi... 25. Kaip jau minėta, Vyriausioji ginčų komisija pareiškėjo Asociacijos... 26. Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą yra... 27. Bylos duomenys patvirtina, jog šiuo atveju Agentūros pažeidimo tyrimo... 28. Priešingai, nei rašoma pirmosios instancijos teismo sprendime, teisėjų... 29. Dėl išdėstytų aplinkybių pirmosios instancijos teismo išvada, kad... 30. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo... 31. Atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo... 32. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 18 d. sprendimą... 33. Nutartis neskundžiama....