Byla I-248-14-07

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Birutės Janavičiūtės (pranešėja), Romano Klišausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Sigitos Rudėnaitės, sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei, dalyvaujant Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos atstovei Vilijai Plotnikovienei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą ištirti Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“ teisėtumą.

2Teisėjų kolegija

Nustatė

3I.

4T. M. skundu kreipėsi į Klaipėdos apygardos administracinį teismą ir prašė panaikinti Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos Pagėgių rinktinės 2005 m. gruodžio 7 d. įsakymą Nr.TE-365, kuriuo jam paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba už tai, kad jis kasmetinių atostogų metu išvyko į Egiptą ir Rusijos Federaciją iš anksto apie tai neinformavęs savo tiesioginio vadovo ir tuo pažeidė Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 22 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų drausmės stiprinimo“ (šis įsakymas pakeistas Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymu Nr.4-657) 2.3 punktą bei Pagėgių rinktinės vado 2004 m. lapkričio 27 d. įsakymą Nr.298.

5Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2006 m. vasario 24 d. sprendimu T. M. skundą atmetė.

6Teismas nurodė, kad T. M. tarnaudamas Valstybės sienos apsaugos tarnyboje prie Vidaus reikalų ministerijos, kurios pagrindinis uždavinys yra garantuoti valstybės sienų apsaugą ir neliečiamumą, privalo laikytis ne tik įstatymų, bet ir šios institucijos vidaus tvarkos. Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ 2.3 punkte nustatyta, kad pareigūnai, kurie planuoja išvykti į užsienį, apie tai raštu turi informuoti tiesioginį vadovą. Analogiškas reikalavimas numatytas ir Pagėgių rinktinės reglamente. Nustatyti reikalavimai T. M., kaip minėtos institucijos pareigūnui, buvo privalomi. Minėti vidaus teisės aktai neprieštarauja Konstitucijai, nes neriboja pareigūnų konstitucinės teisės laisvai išvykti iš Lietuvos, o tik įpareigoja pareigūnus apie planuojamą išvykimą pranešti raštu.

7T. M. dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2006 m. vasario 24 d. sprendimo padavė apeliacinį skundą. Apeliacinį skundą grindė tuo, kad teismas nepasisakė dėl šioje byloje taikyto teisės akto teisėtumo.

8II.

9Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėdamas T. M. apeliacinį skundą 2006 m. rugsėjo 29 d. priėmė nutartį, kuria administracinę bylą sustabdė ir nutarė pradėti tyrimą dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“ teisėtumo.

10Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2006 m. rugsėjo 29 d. nutartyje nurodo, kad T. M. drausminėn atsakomybėn patrauktas už Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23d. įsakymo Nr. 382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“ 2.3 punkto pažeidimą. Šiuo aktu Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos pareigūnams nustatyta pareiga planuojant išvykti į užsienį apie tai raštu informuoti tiesioginį vadovą. Kyla abejonių dėl šios normos teisėtumo, todėl svarstytina, ar minėtu įpareigojimu nepažeidžiami asmens privataus gyvenimo neliečiamumo bei judėjimo laisvės principai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodo, kad Konstitucijos 22 straipsnyje įtvirtinta nuostata, jog žmogaus privatus gyvenimas neliečiamas, o informacija apie privatų asmens gyvenimą gali būti renkama tik motyvuotu teismo sprendimu ir tik pagal įstatymą; įstatymas ir teismas saugo, kad niekas nepatirtų savavališko ar neteisėto kišimosi į jo asmeninį ir šeimyninį gyvenimą. Konstitucijos 32 straipsnyje įtvirtinta piliečio teisė laisvai išvykti iš Lietuvos ir nurodyta, kad ši teisė negali būti varžoma kitaip kaip tik įstatymu ir jeigu tai būtina valstybės saugumui, žmonių sveikatai apsaugoti, taip pat vykdant teisingumą. Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsnis nustato, kad kiekvienas turi teisę į tai, kad būtų gerbiamas jo asmeninis ir jo šeimos gyvenimas, o valdžios pareigūnai neturi teisės kištis į naudojimąsi šia teise, išskyrus įstatymo numatytus atvejus ir kai tai būtina demokratinėje visuomenėje valstybės saugumo, viešosios tvarkos ar šalies ekonominės gerovės interesams, siekiant užkirsti kelią teisės pažeidimams ar nusikaltimams, taip pat gyventojų sveikatai ar dorovei arba kitų žmonių teisėms ir laisvėms apsaugoti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodo, kad nenustatyta, jog tokio pobūdžio pareiga Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos pareigūnams, kokia suformuluota Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakyme, būtų įtvirtinta įstatyme. Todėl būtina patikrinti šio Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado įsakymo atitikimą aukštesnės galios teisės aktams.

11III.

12Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos pateikė atsiliepimą dėl Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. rugsėjo 29 d. nutartyje iškeltų klausimų, kuriame nurodo, kad Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“ nuostatos neprieštarauja Konstitucijos 22 ir 32 straipsniams bei Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsniui.

13Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos nurodo, kad Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vadas 2006 m. rugpjūčio 21 d. priėmė įsakymą Nr.4-586 „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr. 382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“, kurio 2 punktu panaikino Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymą Nr.4-657 „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“ bei pakeitė Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ 2.3 punktą, kuriuo nustatė, jog pareigūnai, kurie planuoja išvykti į užsienį (išskyrus atvejus, kai vykstama į tarnybinę komandiruotę arba kitais tikslais į Europos Sąjungos valstybes), apie tai prieš išvykdami raštu praneša tiesioginiam vadovui. Nesant galimybės pranešti raštu tiesioginis viršininkas informuojamas žodžiu, o tarnybinis pranešimas surašomas grįžus iš užsienio valstybės nedelsiant. Tarnybiniame pranešime turi būti nurodomas išvykimo į užsienio valstybę laikas. Tarnybiniai pranešimai apie išvykimą į užsienį tarnybos centrinėje įstaigoje registruojami nustatyta tvarka ir pateikiami Imuniteto skyriui, o teritoriniuose ir kituose struktūriniuose padaliniuose registracijos ir pateikimo tvarka nustatoma atskirai vadovaujantis šiuo įsakymu. Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos nurodo, kad pagal Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatymo 2 straipsnio 1, 4 dalis Valstybės sienos apsaugos tarnyba yra valstybės institucija, kurios paskirtis - įgyvendinti valstybės sienos apsaugą ir jos kirtimo kontrolę, o karo metu ginkluotųjų pajėgų sudėtyje ginti valstybę; vidinis tarnybos organizavimas grindžiamas statutiniais pagrindais. Vidaus tarnybos statuto 4 straipsnio 1 punktas Valstybės sienos apsaugos tarnybą priskiria prie vidaus reikalų įstaigų, todėl šioje įstaigoje tarnaujančių pareigūnų tarnybos santykius reglamentuoja Vidaus tarnybos statutas, vidaus reikalų įstaigų veiklą reglamentuojantys įstatymai ir kiti teisės aktai. Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis numato, kad tarnybos pareigūnas yra Lietuvos Respublikos pilietis, priimtas statutiniu valstybės tarnautoju į tarnybą ir turintis viešojo administravimo įgaliojimus nepavaldiems asmenims. Pagal Vidaus tarnybos statuto 3 straipsnio 7 dalyje įtvirtintą vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principą pareigūnų tarnybos ypatumai (padidėjęs pavojus gyvybei ir sveikatai, sugriežtinta atsakomybė, ilgesnis darbo laikas ir įvairūs su tarnyba susiję apribojimai) yra kompensuojami teisės aktuose nustatytomis socialinėmis garantijomis. Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos nurodo, kad siekiant išvengti Valstybės sienos apsaugos tarnybos bei jos struktūrinių padalinių pareigūnų vykimo į užsienio valstybes tarnybos metu, komerciniais tikslais bei užkirsti kelią galimybei dažnai išvykstantiems į užsienį pareigūnams patekti į kitų valstybių specialiųjų tarnybų įtaką Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vadas nustatė Valstybės sienos apsaugos tarnybos pareigūnams pareigą informuoti savo tiesioginį vadovą apie išvykimą į užsienio valstybę. Valstybės sienos apsaugos tarnybos pareigūnams nustatyta pareiga tik informuoti apie išvykimą į užsienio valstybes, bet ne prašyti leidimo išvykti į užsienio valstybes, taip pat jiems nereikia nurodyti nei kokiu tikslu, nei su kuo vykstama.

14Išplėstinė teisėjų kolegija

konstatuoja:

15IV.

16Byla nutrauktina.

17Vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. rugsėjo 29 d. nutartimi nutarta pradėti tyrimą dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr.4-657 „Dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ pakeitimo“ teisėtumo. Šiuo įsakymu buvo pakeistas Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr.382 2.3 punktas, todėl nagrinėjamoje byloje bus tiriamas Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr. 382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ (Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr.4-657 redakcija) 2.3 punkto teisėtumas. Atsakovas Valstybės sienos apsaugos tarnyba prie Vidaus reikalų ministerijos atsiliepime nurodo, kad šis įsakymo punktas 2006 m. rugpjūčio 21 d. įsakymu Nr.4-586 išdėstytas nauja redakcija. Sprendžiant ginčą administracinėje byloje Nr.A(5)-33-07, kurioje pradėtas tyrimas dėl administracinio akto teisėtumo, taikytina ginčo santykių atsiradimo metu galiojusi įsakymo redakcija ir vėlesni įsakymo pakeitimai nėra reikšmingi, todėl jų teisėtumas šioje byloje netirtinas.

18Administracinių teismų kompetencijai priskirta tirti norminių administracinių aktų teisėtumą, todėl prieš pradedant tokį tyrimą būtina nustatyti, ar prašomas ištirti aktas yra administracinis ir ar norminio pobūdžio. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalies nuostatas, norminis aktas yra įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. To paties straipsnio 15 dalis nustato, kad administracinis aktas- vykdant administravimo funkcijas administravimo subjekto priimtas teisės aktas. Pateiktų definicijų pagrindu konstatuotina, kad administraciniai teismai tiria teisės aktų, nustatančių elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei ir priimtų administravimo subjektų, šiems vykdant administravimo funkcijas, teisėtumą. Vadinasi, kiekvienu atveju būtina išsiaiškinti akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų, kuriems taikomas aktas, ratą, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes. Tai ne kartą savo nutartyse yra pažymėjęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (2006 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS(8) – 78/2006), 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A(2)-736/2002, 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr.I(1)-01/2007).

19Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos vadas pagal vykdomas funkcijas ir suteiktus įgaliojimus (Valstybės sienos apsaugos tarnybos įstatymo 6, 7, 8-10 straipsniai, 13 straipsnio 1 dalis) priskirtinas prie viešojo administravimo subjektų (pagal ABTĮ 2 straipsnio 4 dalį viešojo administravimo subjektas - institucija, įstaiga, pareigūnas, valstybės tarnautojas, kitas fizinis ar juridinis asmuo, kuriuos įstatymai įgalioja atlikti viešąjį administravimą). Tačiau ne kiekvienas viešojo administravimo subjekto priimamas aktas yra norminis administracinis aktas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr.I(1)-01/2007), nurodoma, kad „..viešojo administravimo subjektai gali veikti ir veikia ne tik tiesiogiai realizuodami jiems suteiktas viešojo administravimo funkcijas, bet ir vykdydami kitą veiklą, pavyzdžiui, veikdami kaip ūkio subjektai ūkinės komercinės veiklos srityje, darbo ar tarnybos teisės subjektai darbo ar tarnybos teisinių santykių srityje ir pan. Šiuo atveju viešojo administravimo subjektų veikla yra reglamentuojama atitinkamų teisės šakų normomis. Viešojo administravimo subjektų aktai, priimti vykdant tokio pobūdžio veiklą, gali būti privalomi asmenims, kuriems jie skiriami, dėl priežasčių, numatytų tų teisės šakų normomis, pavyzdžiui, būtinybės laikytis tarp šalių sudarytos sutarties nuostatų arba darbuotojo pareigos paklusti darbovietėje nustatytai darbo tvarkai, tačiau jie neturi teisės aktui būdingo visuotinio privalomumo požymio, kylančio iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti privalomas elgesio taisykles, taikytinas visiems atitinkamo visuomeninio santykio dalyviams.“ Todėl, kaip toliau nurodoma minėtoje nutartyje, sprendžiant, ar tam tikras aktas gali būti pripažintas norminiu teisės aktu, reikia nustatyti ne tik tai, ar šis aktas yra priimtas viešojo administravimo subjekto, bet ir tai, ar šis aktas priimtas būtent įgyvendinant viešojo administravimo įgaliojimus, t.y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams. Nutartyje taip pat pažymima, kad „vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia ne šiuose aktuose įtvirtinta valstybės valia, išreikšta per viešojo administravimo subjektams suteikiamus įgaliojimus, o šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles“. Šių argumentų pagrindu kolegija konstatavo, kad vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo prasme.

20Vertinant šiuo aspektu Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymą Nr. 382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ (Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr.4-657 redakcija) pripažintina, kad, juo siekiama stiprinti valstybės sienos apsaugos tarnybos pareigūnų tarnybos drausmę, ir nors įsakymas skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei, jo privalomumas nėra visuotinas, o nulemtas pareigūnų pavaldumu jį priėmusiam subjektui, kitaip tariant, tai yra vidaus administravimo aktas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo prasme. Kadangi tai nėra norminis administracinis aktas, jo nuostatų teisėtumas netirtinas norminių administracinių aktų teisėtumui tirti nustatyta tvarka, ir byla nutrauktina, kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 straipsnio 1 dalis).

21Kaip jau pažymėta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr.I(1)-01/2007), ginčijamo akto teisėtumo tyrimo bylos nutraukimas dėl to, jog šis aktas neatitinka norminio administracinio akto požymių, neturi įtakos individualią bylą nagrinėjančio teismo pareigai savarankiškai įvertinti šio akto atitikimą įstatymų reikalavimams ir nuspręsti, ar taikyti jį byloje.

22Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalimi, 101 straipsnio 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

Nutarė

23Administracinę bylą dėl Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2002 m. rugsėjo 23 d. įsakymo Nr. 382 „Dėl pareigūnų tarnybos drausmės stiprinimo“ (Valstybės sienos apsaugos tarnybos prie Vidaus reikalų ministerijos vado 2004 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr.4-657 redakcija) 2.3 punkto teisėtumo nutraukti.

24Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai