Byla A-556-726-09

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas), sekretoriaujant Rasai Kubickienei, dalyvaujant atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos atstovams Juozui Algirdui Zinkevičiui, Kęstučiui Jankauskui, atsakovo Trakų istorinio nacionalinio parko direkcijos atstovams Gintaraui Abaravičiui, Indrei Pranckevičiūtei, trečiojo suinteresuoto asmens Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos atstovei Mildai Žukauskaitei, viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal

2pareiškėjo Trakų rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Trakų rajono savivaldybės administracijos skundą atsakovams Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos ir Trakų istorinio nacionalinio parko direkcijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos kultūros ministerijai, Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

3Teisėjų kolegija

Nustatė

4I.

5Pareiškėjas Trakų rajono savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas) skundu (T 1, b. l. 2-16), kurį patikslino (T 1, b. l. 120), kreipėsi į teismą prašydamas: 1) įpareigoti Trakų istorinio nacionalinio parko (toliau – ir TINP) direkciją (toliau – ir Direkcija) atsižvelgti į jos pateiktą planavimo pasiūlymą ir: a) pakartoti specialiojo planavimo procedūras, kurias atliko neturinti reikiamų įgalinimų institucija - Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Tarnyba); b) neplanuoti tos teritorijos, kuriai nėra išduotos planavimo sąlygos (t. y. planuoti tik esamą TINP teritoriją); c) rengiant TINP ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planus (toliau – ir TINP planai), griežtai laikytis išduotų planavimo sąlygų ir jų priedų; d) pakoreguoti TINP planų sprendinius taip, kad nei vienas žemės sklypas nebūtų įtrauktas į TINP teritoriją (įskaitant ir buferinę apsaugos zoną) neturint žemės sklypo savininko sutikimo ir nenumatant teisingo atlyginimo už įvedamus nuosavybės teisės apribojimus; e) atsižvelgti į Trakų rajono savivaldybės administracijos prie išduotų planavimo sąlygų pridėtą pasiūlymą dėl žemės tvarkymo ir naudojimo režimo pakeitimo; 2) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija) 2008 m. kovo 17 d. sprendimą Nr. 6.3-43-N.

6Pareiškėjas nurodė, jog jis, siekdamas užtikrinti tinkamą teisinės valstybės bei viešojo administravimo principų vykdymą, būdamas suinteresuotas rengiamų TINP planų sprendiniais, atliekamų planavimo procedūrų teisėtumu, taip pat atsižvelgdamas į gyventojų pasiūlymus, vadovaudamasis Teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 32 straipsnio 1 dalimi, Direkcijai 2007 m. spalio 30 d. pateikė planavimo pasiūlymą dėl TINP planų sprendinių ir procedūrų, kuriuo planavimo organizatoriaus prašė pakartoti TINP planų rengimo procedūras dėl to, kad šių planų rengimą inicijavo ir planavimo organizatoriumi buvo netinkamas subjektas. Taip pat prašė pataisyti TINP planų sprendinius taip, kad jie atitiktų šių planų rengimui išduotas sąlygas ir kad nebūtų planuojamos tos už TINP ribų esančios teritorijos, kurių savininkų nėra gauti sutikimai. Direkcijai 2007 m. lapkričio 30 d. raštu atsisakius atsižvelgti į planavimo pasiūlyme išdėstytus prašymus, dėl tokių planavimo organizatoriaus veiksmų skundu ikiteismine tvarka kreipėsi į Inspekciją, kuri raštu Nr. 6.3-43-N atsisakė įpareigoti Direkciją ištaisyti TINP planų rengimo procedūrų sprendinių trūkumus. Pareiškėjo reikalavimai TINP planų rengimo procedūrai ir sprendinių ištaisymui grindžiami tuo, kad: 1) planavimo organizatoriaus funkcijas vykdė netinkamas viešojo administravimo subjektas. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. vasario 22 d. įsakymu Nr. D1-459 patvirtintų Gairių pareiškėjams, teikiantiems paraiškas paramai pagal Lietuvos 2004-2006 metų bendrojo programavimo dokumento priemonės „Aplinkos kokybės gerinimas ir žalos aplinkai prevencija“ veiklos sritis „Saugomų ir nesaugomų teritorijų įsteigimas ir tvarkymas“ bei „Aplinkos monitoringo ir prevencijos stiprinimas“ taikant tiesioginio finansavimo skyrimo procedūrą (toliau – ir Gairės) 16.1. ir 16.1.3 punktais, finansuojamas tik regioninių parkų ribų ir jų zonų ribų bei tvarkymo planų rengimas bei steigiamų valstybinių parkų ribų ir tvarkymo planų rengimas, o jau įsteigtų istorinių nacionalinių parkų ir jo zonų ribų bei tvarkymo planų rengimas negali būti finansuojamas iš ES lėšų veiklai „Saugomų teritorijų steigimo ir planavimo dokumentų parengimas“. Kadangi TINP yra valstybinis nacionalinis parkas, įsteigtas 1991 metais, jis nelaikytinas naujai steigiamu valstybiniu parku, todėl į Gairių 16.1 punkte nurodytų teritorijų planavimo dokumentų sąrašą nepatenkančių TINP planų finansavimas prieštarauja Gairėse nustatytos finansinės ES paramos skyrimo taisyklėms. Taigi, netgi TINP planų organizatoriumi esant Tarnybai, finansavimas iš ES struktūrinių fondų šių planų rengimui negalėjo būti skiriamas. Tarnyba negalėjo būti TINP planų organizatoriumi, nes, vadovaujantis Saugomų teritorijų įstatymo (toliau – ir STĮ) 27 straipsnio 4 ir 27 straipsnio 6 dalių nuostatomis, TINP planų organizatoriumi galėjo būti tik Kultūros ministerija ar jai pavaldi institucija - Kultūros paveldo departamentas arba Direkcija. Aplinkybę, kad būtent Kultūros ministerijai suteikta teisė būti istorinių valstybinių parkų tvarkymo planų (tvarkymo schemų) organizatoriumi, patvirtina ir Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo (toliau – ir NKPAĮ) 21 straipsnio 4 dalis. Noras gauti ES struktūrinių fondų paramą, nesuteikia teisės TINP planų organizatoriumi būti Tarnybai, o ne Kultūros ministerijai, tai taip pat nesuteikia teisės nepaisyti imperatyvių teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų ir šiuos reikalavimus pažeisti. Todėl Tarnybos parengtas teritorijų planavimo dokumentas ir visi šio dokumento rengimo veiksmai atlikti viršijant šios institucijos kompetenciją yra neteisėti bei negaliojantys, o tam, kad TINP planai būtų teisėti, Direkcija, kuriai Kultūros ministerija pavedė vykdyti TINP planavimo organizatoriaus funkcijas, privalo pakartoti visus Tarnybos viršijant savo kompetenciją atliktus veiksmus. Pareiškėjas taip pat nurodė, kad TINP planais suplanuota teritorija peržengia suplanuoti numatytos teritorijos, t. y. esamo TINP ribas ir neatitinka šių planų rengimui išduotų planavimo sąlygų. Tiek Tarnybos rašte Nr. V3-8.5-307 suformuluotame prašyme išduoti planavimo sąlygas, tiek Trakų rajono savivaldybės administracijos Architektūros skyriaus 2005 m. birželio 13 d. parengtose planavimo sąlygose, tiek kitų institucijų išduotose planavimo sąlygose TINP planams rengti buvo tiksliai įvardinta planuojama teritorija, t. y. TINP teritorija, sudaranti 8 300 ha, tačiau TINP planų projektu buvo suplanuota didesnė, t. y. 14 680,8 ha dydžio teritorija. Rengiamuose TINP planuose sprendiniai negali apimti didesnės teritorijos, nei buvo prašoma ir numatyta šiems teritorijų planavimo dokumentams rengti išduotose planavimo sąlygose. Tarnyba prašyme išduoti planavimo sąlygas nenurodė, kad ketina už TINP teritorijos planuoti TINP buferinės apsaugos zonas ir Trakų rajono savivaldybės administracija planavimo sąlygas išdavė nežinodama apie šį planavimo uždavinį, todėl buferinės zonos už TINP ribų nustatymas, neturint tam išduotų planavimo sąlygų, yra neteisėtas. Be to, nors planavimo sąlygos buvo išduotos TINP ir jo zonų ribų bei tvarkymo plano rengimui, Tarnyba parengė TINP ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planus, taigi šis dokumentas neatitinka planavimo sąlygų ir turi būti pataisytas taip, kad jas atitiktų, t. y. buferinės apsaugos zona negali peržengti TINP, kurio planavimui buvo išduotos planavimo sąlygos, ribų. TINP buferinė apsaugos zona suplanuota neteisėtai, neturint tam išduotų planavimo sąlygų bei pažeidžiant kitus teritorijų planavimo reikalavimus, todėl sprendiniai, numatantys buferinę apsaugos zoną, yra neteisėti. TINP planų projekte buferinės apsaugos zona nepagrįstai nenurodoma kaip sudėtinė TINP teritorijos dalis ir teigiama, kad dabartinis TINP plotas (8 150,0 ha) po išorinių ribų pakeitimo padidės tik 85 ha, tuo tarp kai naujai nustatomos buferinės zonos plotas sudarys 6 445,8 ha, tačiau minėtas plotas nepriskiriamas TINP, kaip saugomos teritorijos, plotui. Nagrinėjamu atveju į buferinę apsaugos zoną patenkančioms teritorijoms būtų suteiktas TINP, kaip saugomos teritorijos, statusas su visomis iš to išplaukiančiomis pasekmėmis, todėl į TINP teritoriją iki šiol nepatekusiose teritorijose nustačius buferinę apsaugos zoną, būtų apribotos šioje teritorijoje žemės sklypus turinčių savininkų teisės ir teisėti lūkesčiai. Vadovaujantis STĮ 23 straipsnio 10 dalimi, planavimo organizatorius, prieš nustatydamas buferinę apsaugos zoną už TINP ribų, privalėjo ne tik įvertinti visuomenės poreikius ir atlikti ekonominį tokios buferinės apsaugos zonos poveikio įvertinimą, bet taip pat įvertinti ir numatyti buferinėje apsaugos zonoje draudžiamos veiklos kompensavimo ir žemės išpirkimo išlaidas bei finansavimo šaltinius, tačiau Tarnyba tokių veiksmų neatliko. Paaiškino, kad TINP buferinė apsaugos zona suplanuota neturint žemės sklypų, kurie pateks į buferinę zoną, savininkų sutikimų, taip pažeidžiant šių žemės savininkų nuosavybės teisės. Didžioji dalis suplanuotos buferinės apsaugos zonos (6 445,8 ha ploto) yra privati žemė, kurioje ūkinės veiklos laisvė ribojama nebuvo, gi be savininkų sutikimų jų žemės sklypuose nustačius buferinės apsaugos zonas, bus apribota ankstesnė jų teisių apimtis, nenumatant jiems jokių kompensacijų už naujai įvedamus ribojimus. Siūlomi TINP planų sprendiniai prieštarauja Civilinio kodekso (toliau – ir CK) 4.37 ir 4.39 straipsniams, be to, nuosavybės teisių ribojimas be savininkų sutikimų yra esminis konstitucinės nuosavybės teisės pažeidimas.

7Atsakovas Direkcija atsiliepimu į pareiškėjo skundą (T 1, b. 1. 76-83) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.

8Atsakovas paaiškino, kad, vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsniu, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, tačiau pareiškėjas nenurodė, kokios konkrečiai jos teisės ar įstatymų saugomi interesai buvo pažeisti rengiant TINP planą bei TINP tvarkymo planą (toliau - ir TINP specialiojo teritorijų planavimo dokumentai). Teigė, kad tiek STĮ, tiek Tarnybos nuostatuose, išdėstant nuostatas, reglamentuojančias teritorijų planavimą, vartojama apibendrinta sąvoka ,,saugomos teritorijos“, neišskiriant tam tikrų konkrečių saugomų teritorijų rūšių. Minėtas teisinis reglamentavimas leidžia daryti išvadą, kad Tarnyba gali būti visų saugomų teritorijų planavimo dokumentų rengimo organizatoriumi. Nurodė, kad aplinkybė, kad visose išduotose planavimo sąlygose nurodyta planuojama teritorija - TINP, nesudaro pagrindo teigti, jog rengiant TINP ir jo zonų ribų planą, negali kisti planuojamos teritorijos ribos, nes būtent tuo atveju, kai numatoma keisti jau esamų valstybinių parkų ribas bei nustatyti funkcinio prioriteto (konservacinio, rekreacinio, ekologinės apsaugos ir kt.) zonų ribas, ir yra rengiami valstybinių parkų teritorijų bei jų zonų ribų planai, o šiuo metu vykdomo teritorijų planavimo vienas iš svarbiausių tikslų - parengti, suderinti bei patvirtinti TINP ir jo zonų ribų planą, ką patvirtina išduotose planavimo sąlygose nurodomi planavimo tikslai bei uždaviniai. Dėl planuojamos buferinės apsaugos zonos paaiškino, kad iš STĮ 19 straipsnio 1 dalies nuostatų matyti, kad buferinių apsaugos zonų nustatymas valstybiniams parkams yra privalomas; buferinės apsaugos zonos nustatomos tvirtinant saugomų teritorijų specialiojo planavimo dokumentus (ribų planus) (STĮ 19 str. 2 d.). TINP buferinės apsaugos zonos nustatymas yra ne tik galimas, bet ir privalomas, nes kitu atveju nebūtų užtikrintas STĮ laikymasis. Pareiškėjas netinkamai aiškina STĮ 23 straipsnio 10 dalies nuostatą, nes ji taikoma esant dviems aplinkybėms: kai steigiama saugoma teritorija; kai steigiama saugoma teritorija yra rezervatas, valstybinis parkas, valstybinis draustinis ar biosferos stebėsenos (monitoringo) teritorijos. Šiuo gi atveju nėra steigiamas naujas rezervatas, valstybinis parkas, valstybinis draustinis ar biosferos stebėsenos (monitoringo) teritorija. TINP įsteigtas Aukščiausios Tarybos 1991 m. balandžio 23 d. nutarimu Nr. I-1244 ir šiuo metu rengiami šio parko ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planai, numatant į TINP teritoriją įtraukti vietoves, turinčias pripažintą mokslinę, ekologinę, kultūrinę ar kitokią vertę, siekiant jas išsaugoti. Dėl žemės sklypų, esančių saugomose teritorijose, savininkų teisių ribojimo, paaiškino, kad pareiškėjo teiginys, jog TINP planų projektų sprendiniai pažeidžia žemės sklypų savininkų teises ir teisėtus interesus, yra nepagrįstas. Kokia veikla valstybiniuose parkuose yra draudžiama, nustato STĮ 13 straipsnio 2 dalies 1-6 punktai. Vadovaujantis STĮ 32 straipsniu, žemės ir kito nekilnojamojo turto savininkai, valdytojai bei naudotojai privalo laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų, teritorijų planavimo dokumentuose toms teritorijoms nustatytų, taip pat nekilnojamojo turto registre įregistruotų veiklos apribojimų ir reikalavimų; savo teisėmis jie gali naudotis tiek, kiek jos neprieštarauja šiam įstatymui. Konstitucinis Teismas, ištyręs STĮ 13 straipsnio 2 dalies 5 punkto atitikimą Konstitucijos 23 straipsnio 1 bei 2 dalims, 2006 m. kovo 14 d. nutarimu konstatavo, kad STĮ 13 straipsnio 2 dalies (2001 m. gruodžio 4 d. redakcija) nuostata ,,Valstybiniuose parkuose draudžiama: <...> 5) statyti naujus gyvenamuosius namus, ūkininko ūkio ir kitus pastatus ar didinti jų tūrius šlaituose, kurių nuolydis didesnis kaip 15 laipsnių, taip pat arčiau kaip 50 metrų nuo šių šlaitų viršutinės bei apatinės briaunos, statyti statinius, mažinančius kraštovaizdžio estetinę vertą, <...> neprieštarauja Konstitucijos 23 straipsnio 1, 2 dalims“. Atsižvelgus į STĮ nuostatas bei į minėtą Konstitucinio Teismo nutarimą akivaizdu, jog, siekiant išsaugoti ypač vertingas teritorijas, yra ne tik galimas, bet tam tikrais atvejais būtinas bei įstatymiškai pagrįstas ūkinės ir kitos žmogaus veiklos, turinčios poveikį aplinkai, ribojimas, be to, nei STĮ, nei kiti teisės aktai neįpareigoja planavimo organizatorių, rengiant saugomų teritorijų ir jų zonų ribų planus, gauti žemės sklypų savininkų sutikimus.

9Atsakovas Inspekcija atsiliepimu į skundą (T 1, b. l. 65-67; 159-160) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.

10Atsakovas paaiškino, kad 2008 m. kovo 17 d. sprendimas Nr.6.3-43-N yra priimtas remiantis teisės aktais ir atitinka Viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio reikalavimus. Nurodė, kad STĮ 12 straipsnio 3 dalis valstybinių parkų ir jų zonų ribų planuose, kaip vieną iš funkcinio prioriteto zonų, išskiria ekologinės apsaugos zonas, o pagal STĮ 18 straipsnio 2 dalies 2 punktą pagal apsaugos pobūdį viena iš ekologinės apsaugos zonų yra buferinės apsaugos zona, kurių nustatymas valstybiniams parkams, vadovaujantis STĮ 19 straipsnio 1 dalimi, yra privalomas. Be to, planavimo sąlygose nėra nurodytas maksimalus planuoti leidžiamos teritorijos plotas. Trakų rajono savivaldybės administracijos

112005 m. birželio 13 d. planavimo sąlygų Nr. 05-057 5 punkte įrašyta sąlyga, kad, rengiant TINP ir jo zonų ribų planą bei tvarkymo planą taikomi TINP planavimo schemos Nr. 110792000003 reikalavimai, yra nepagrįsta, nes minėtų planavimo sąlygų 4 punkte įrašyti planavimo tikslai - parengti TINP specialiuosius planus, nustatant teritorijos apsaugos ir tvarkymo reglamentus, neatitinka minėtos sąlygos. Teiginys, kad TINP buferinė zona suplanuota pažeidžiant žemės savininkų nuosavybės teises, taip pat nepagrįstas, nes Konstitucijos 54 straipsnis nustato, jog Lietuvos valstybė rūpinasi natūralios gamtinės aplinkos, gyvūnijos ir augalijos, atskirų gamtos objektų ir ypač vertingų vietovių apsauga. Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 14 d. nutarime konstatavo, kad konstitucinė nuosavybės teisė nėra absoliuti; valstybė, turėdama konstitucinę priedermę veikti taip, kad būtų garantuota natūralios gamtinės aplinkos, gyvūnijos ir augalijos, atskirų gamtos objektų ir ypač vertingų vietovių apsauga, gali įstatymais nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kad būtų ribojamas atskirų gamtos aplinkos objektų naudojimas. Teigė, kad TINP specialiųjų planų sprendiniai neapriboja žemės savininkų teisių, nenumato šių sklypų paėmimo visuomenės poreikiams, taip pat nenumato versti savininkus vykdyti kokią nors privalomąją veiklą, kuri neatitiktų šių sklypų paskirties, jais jokie nauji apribojimai, kurie prieštarautų savininkų žemės sklypų paskirtims, neįvedami. Vadovaujantis Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo 11 punktu, valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekanti institucija, atlikdama teritorijų planavimo dokumento patikrinimą, negali reikalauti keisti teritorijų planavimo dokumento sprendinių, jei jie neprieštarauja TPĮ ir kitų teisės aktų reikalavimams, o nagrinėjamu atveju TINP specialiųjų planų sprendiniuose, kuriais numatytas TINP ribų keitimas ir zonų TINP tvarkymo plane nustatymas, Inspekcija nenustatė jokių teisės aktų pažeidimų.

12Tretysis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos kultūros ministerija atsiliepimu į skundą (T 1, b. l. 72-73; 157) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.

13Tretysis suinteresuotas asmuo nurodė, kad teisės aktai nereglamentuoja planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo atvejų. Kultūros ministerija, kultūros ministro

142007 m. spalio 30 d. įsakymo Nr. 649 pagrindu perėmusi iš Tarnybos TINP ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planų rengimo organizatoriaus teises funkcijas ir perdavusi jas Direkcijai, nei teisės aktų reikalavimų, nei Tarnybos atliktų TINP ir jo apsaugos zonų ribų plano sprendinių bei rengimo procedūrų nepažeidė. Pažymėjo, kad rengiant naująjį TINP planą, ekonominis TINP ribų keitimo įvertinimas buvo atliktas vadovaujantis Teritorijų planavimo dokumentų sprendinių poveikio vertinimo tvarkos aprašu ir parengta sprendinių poveikio vertinimo ataskaita, kuri teikiama kartu su TINP plano sprendiniais. Dėl žemės savininkų nuosavybės teisių pažeidimo paaiškino, kad pareiškėjas, siekdama apginti žemės savininkų interesus, jokių įrodymų, kad galimas žemės savininkų teisės pažeidimas turės tiesioginę įtaką jo teisėms ar saugomiems interesams, nepateikė.

15Tretysis suinteresuotas asmuo Tarnyba atsiliepimu į skundą (T 1, b. l. 126-131) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.

16Tretysis suinteresuotas asmuo nurodė, kad pareiškėjas nepagrįstai teigia, jog Tarnyba yra netinkamas TINP ribų bei zonų ribų ir tvarkymo planų projektų rengimo organizatorius. Nesant galimybės saugomų teritorijų planavimui numatytų struktūrinių fondų lėšų skirti kitoms institucijoms, o taip pat nesant pakankamo finansavimo iš valstybės biudžeto, Tarnyba, suderinusi pozicijas su Kultūros ministerija, Valstybine kultūros paveldo komisija bei TINP vadovybe, ėmėsi planavimo organizatoriaus funkcijų TINP specialiesiems planams parengti. Vadovaujantis STĮ 27 straipsnio 5 dalies 4 ir 6 punktais, Tarnyba organizuoja saugomų teritorijų planavimo dokumentų rengimą ir jų sprendinių įgyvendinimą, metodiškai vadovauja kitų Vyriausybės įgaliotų institucijų arba savivaldybių tarybų įsteigtoms saugomų teritorijų direkcijoms, todėl Tarnybos direktoriaus įsakymas Nr. 49V teisėtas ir priimtas Tarnybos kompetencijos ribose. Teigė, kad rengiant TINP ir jo zonų ribų plano projektą, teisės aktų reikalavimai nebuvo pažeisti, o buferinės apsaugos zonos nustatymas nėra TINP ribų padidinimas. Pradėjusi TINP planavimo procedūras, Tarnyba nustatyta tvarka gavo Direkcijos išduotas sąlygas dėl planuojamos teritorijos, kuriose buvo nurodyta: „TINP teritorijos buferinės apsaugos zonos sprendinius rengti remiantis TINP teritorijos buferinės apsaugos zonos projekto sprendiniais“. Pažymėjo, kad planuotojai, rengdami teritorijų planavimo dokumentus, įvertina ir kitų institucijų priimtus sprendimus, o Lietuvos Respublikos valdžios institucijos ne kartą kėlė klausimą dėl galimybės įteisinti TINP buferinės apsaugos zoną, todėl parengtuose TINP ribų ir tvarkymo planų projektuose buvo pasiūlyta galimybė įteisinti minėtą apsaugos zoną, kuri nustatyta siekiant užtikrinti bendrą ekologinę pusiausvyrą, užtikrinti vertybių vizualinę apsaugą, išvengti paviršinio ir gruntinio vandens taršos. Šiuo metu TINP yra teikiamas įrašyti į Pasaulio paveldo sąrašą, o tuo atveju, jeigu apsaugos zonos liktų nenustatytos, kiltų komplikacijos, susijusios su jo įrašymu į šį sąrašą. Nurodė, kad pareiškėjo teiginiai dėl daugelio žemės savininkų teisinės padėties pablogėjimo nėra aiškūs ir pagrįsti, nes TINP buferinės apsaugos zona nekeičia privačioje ar valstybinėje nuosavybėje esamų žemės sklypų statuso; rengiamas TINP buferinės apsaugos zonos reglamentas neuždraudžia šių žemės sklypų naudoti pagal jiems nustatytą paskirtį bei juos vystyti pagal įstatymų, kitų teisės aktų ir bendrųjų planų reikalavimus; šioje apsaugos zonoje bus draudžiama tik naujų pramonės įmonių, daugiaaukščių ir aukštybinių pastatų statyba; be to, planavimo proceso metu buvo nustatytos optimalios TINP buferinės apsaugos zonos ribos ir reglamentas, kurie buvo pristatyti ir viešame susirinkime, įvykusiame 2007 m. spalio 30 d. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, kad TINP ribų bei zonų ribų ir tvarkymo planų projektų rengimo procesas pažeidė STĮ 23 straipsnio 10 dalies reikalavimus. Vadovaujantis STĮ 4 straipsnio 1 dalies 3 punktu, valstybinių parkų buferinės apsaugos zonos priskiriamos ekologinės apsaugos prioriteto teritorijų kategorijai ir nėra valstybinio parko dalis, o STĮ 23 straipsnio 10 dalies nuostatos taikomos steigiant rezervatus, valstybinius parkus, valstybinius draustinius ir biosferos stebėsenos (monitoringo) teritorijas, todėl planuojant valstybinio parko buferinės apsaugos zonas minėtos STĮ nuostatos netaikomos.

17II.

18Vilniaus apygardos administracinis teismas 2008 m. rugpjūčio 7 d. sprendimu (T 1, b. l. 168-180) pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

19Teismas dėl pareiškėjo teisės kelti ginčą skundo reikalavimų apimtyje bei kreiptis į teismą konstatavo, kad norint atsakyti į šį klausimą, būtina, išanalizavus teisės aktus, nustatyti, kokie pagal juos gali būti prognozuojami ginčai, kilę tarp planavimo organizatoriaus (Tarnybos, vėliau- Direkcijos) ir planavimo sąlygas išdavusios institucijos (pareiškėjo). Teismas nustatė, kad Tarnyba į Trakų rajono savivaldybės administraciją išduoti planavimo sąlygas kreipėsi

202005 m. kovo 31 d. raštu Nr. V3-8.5-307. Teismas išanalizavęs TPĮ 14 straipsnio, 17 straipsnio 6 dalies (redakcija, galiojusi iki 2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679), TPĮ 27 straipsnio 1 dalies (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), 27 straipsnio 3 dalies, 27 straipsnio 5 dalies, TPĮ 27 straipsnio 7 dalies (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), TPĮ 32 straipsnio, TPĮ 32 straipsnio 4 dalies (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija) nuostatas padarė išvadą, kad pareiškėjas, t. y. planavimo sąlygas išdavusi Trakų rajono savivaldybės administracija nėra „asmuo, kuris gali būti priskirtas suinteresuotai visuomenei“, todėl ABTĮ 32 straipsnyje numatyta tvarka teisės inicijuoti ginčą neturi. Savivaldybės administracijos, kaip savivaldybės įstaigos, kompetencija nustatyta Vietos savivaldos įstatymo 29(1) straipsnio 2 dalyje. Minėtas savivaldybės administracijos kompetencijos sąrašas yra išsamus ir plečiamai neaiškinamas, taigi pareiškėjas kreiptis į Inspekciją bei teismą negali ir gindamas viešąjį interesą. Teismas pasisakydamas dėl ginčą ikiteismine tvarka išnagrinėti įgaliotos Inspekcijos įgalinimų ribų vadovavosi Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo, patvirtinto aplinkos ministro 2004 m. balandžio 23 įsakymu Nr. D1-200, 11 punktu. Teismas konstatavo, kad Inspekcijos kompetencija apsiriboja ekspertuojamų teritorijų planavimo dokumentų sprendinių atitikimo teisės aktų (šiuo atveju - TPĮ, STĮ ir NKPAĮ) reikalavimams patikrinimu, gi tikrinti, ar planavimo dokumentą parengė tinkamas planavimo organizatorius, juolab, kai galutiniame etape jį ir rengė ir teikė, pareiškėjo nuomone, tinkamas subjektas, Inspekcija teisės neturi. Teismas pasisakydamas dėl TINP planavimo organizatoriaus tinkamumo vadovavosi TPĮ 14 straipsniu, 18 straipsnio l dalimi, STĮ 27 straipsnio 4 dalimi, 27 straipsnio 6 dalimi, aplinkos ministro 2002 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 656 (2004 m. liepos l d. įsakymo Nr. Dl-363 redakcija) patvirtintų Valstybinių parkų, biosferos rezervatų ir draustinių tvarkymo planų rengimo taisyklių 8 punktu, aplinkos ministro 2002 m. liepos 23 d. įsakymu Nr. 377 partvirtintų Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos nuostatų 5.4 punktu, 4 punktu, NKPAĮ 21 straipsnio 4 dalimi, 22 straipsnio 2 dalies 1 punktu, kultūros ir aplinkos ministrų 2005 m. birželio 23 d. įsakymu Nr. ĮV-261/Dl-322 patvirtintų Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių 13.1 punktu, 13.2 punktu. Iš to, kas pasakyta apie šios ginčo dalies teisinį reguliavimą, ypač STĮ 27 straipsnio 5 dalies 4 punktą aiškinant lingvistiškai (šioje teisės normoje nėra ribojimo, nustatyto STĮ 27 straipsnio 4 dalyje), teismas padarė tokias bylos išsprendimui reikšmingas išvadas: įstatymas (STĮ) skiria dvi savarankiškas valstybės įsteigtų saugomų teritorijų administravimo (plačiąja prasme) rūšis: 1) ūkinį administravimą, kuris įstatyme, inter alia, apibrėžtas kaip apsauga ir tvarkymas, bei 2) saugomų teritorijų planavimą; 3) pagal tokį funkcijų suskirstymą kultūrinių rezervatų ir istorinių nacionalinių parkų direkcijas steigia, šių rezervatų ir parkų bei kultūrinių draustinių ir kultūros paveldo objektų apsaugą bei tvarkymą organizuoja Kultūros ministerija, gi Tarnybai gali būti pavesta kitų (kitokių) valstybės įsteigtų saugomų teritorijų apsauga bei tvarkymas; 4) pagal cituotąjį reglamentavimą būti istorinių nacionalinių parkų specialiojo planavimo organizatoriumi gali būti a) Tarnyba, b) Kultūros ministerija, c) saugomų vietovių direkcijos. Dėl TINP ir jo zonų ribų plano sprendinių, kuriais keičiamos TINP ir jo zonų ribos, ir buferinės zonos nustatymo teismas nurodė, kad įvertinus šiame teismo sprendime padarytas išvadas, kad pagal TPĮ 27 straipsnio 1 dalį (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), jog prieš teikiant tvirtinti bendrojo, specialiojo ir detaliojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi būti suderinti su atitinkamo lygmens galiojančiais teritorijų planavimo dokumentais, įregistruotais teritorijų planavimo dokumentų registre, ir per šio įstatymo nustatytus terminus gauti planavimo sąlygas išdavusių institucijų motyvuotas išvadas dėl parengtų teritorijų planavimo dokumentų sprendinių derinimo (2 punktas), pareiškėjas jo pažeistas teises gali ginti atsisakydamas derinti TINP planą ir šis veiksmas sąlygoja ginčo inicijavimą 2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcijos TPĮ 27 straipsnio 7 dalies nustatyta tvarka, teismas skundo argumentų dėl TINP ir jo zonų ribų plano sprendinių, kuriais keičiamos TINP ir jo zonų ribos, ir buferinės zonos nustatymo plačiau nenagrinėjo. Teismas pasisakydamas dėl į TINP naujai patenkančių žemės sklypų savininkų teisių vadovavosi Konstitucijos 54 straipsniu, CK 4.39 straipsnio 1 dalimi, STĮ 32 straipsnio 2, 3, 4, 5 dalimis. Teismas konstatavo, kad pareiškėjas nepateikė įrodymų, kad TINP ar buferinėje, ar kitokioje apsaugos zonoje įsikūrę žemės ar kito nekilnojamojo turto savininkai nebuvo pagal įstatymą informuoti apie specialųjį planavimą, gi tie savininkai, kurie mano, kad jų teises ar saugomus interesus neigiamai paveikė TINP plano patvirtinimo procedūros metu priimti sprendiniai, gali cituotąja tvarka dėl savo teisių pažeidimo inicijuoti ginčus. Pareiškėjo atstovas teismo posėdžio metu pareiškė, kad mažiausiai du juridiniai asmenys tokį teisminį ginčą yra inicijavę, pats pareiškėjas, kaip jau buvo pasisakyta šiame teismo sprendime, kreiptis į teismą ginant viešąjį interesą teisės neturi.

21III.

22Pareiškėjas apeliaciniu skundu (T 1, b. l. 186-195) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 7 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą, patenkinant pareiškėjo skunde išdėstytus reikalavimus; priteisti iš atsakovų bylinėjimo išlaidas, kurių dydį patvirtinantis dokumentas bus pateiktas vėliau. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

231. Teismas nepagrįstai nusprendė, kad Trakų rajono savivaldybės administracija neturi teisės kreiptis į teismą vadovaudamasi TPĮ 32 straipsniu. TPĮ 32 straipsnyje kalbama apie dviejų rūšių ginčus - ginčus, kylančius iki patvirtinant teritorijų planavimo dokumentą dėl pateiktų planavimo pasiūlymų (TPĮ 32 str. 1 ir 2 d.), ir ginčus, kylančius po teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo (TPĮ 32 str. 3-6 d.). Teismas šioje byloje nepagrįstai remiasi TPĮ 32 straipsnio 4 dalimi, kurioje kalbama apie ginčus, kylančius jau po teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo, ir kuriuos gali inicijuoti asmenys, priskirtini suinteresuotai visuomenei. Šiuo atveju ginčas kilo dar nepatvirtinus teritorijų planavimo dokumento, o pareiškėjas kreipėsi vadovaudamasis TPĮ 32 straipsnio 2 dalimi.

242. Atkreipia dėmesį į tai, kad teikti planavimo pasiūlymus dėl rengiamo teritorijų planavimo dokumento, o vėliau atsakymus į planavimo pasiūlymus skųsti turi teisę visi visuomenei priskirtini subjektai (TPĮ 32 str. 1 d., Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatų 7 p.), o ne suinteresuotai visuomenei priskirtini subjektai. Taigi šiuo atveju vienintelis kriterijus, reikalingas, kad savivaldybė turėtų teisę teikti planavimo pasiūlymą, o vėliau ir kreiptis dėl šio pasiūlymo į teismą, yra savivaldybės priskirtinumas visuomenei. Visuomenės sąvoka yra pateikta TPĮ 2 straipsnio 49 dalyje. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad savivaldybė yra valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą. Iš cituotų teisės aktų nuostatų yra akivaizdu, kad Trakų rajono savivaldybė patenka į TPĮ vartojamą visuomenės apibrėžimą (visuomenei priskiriami juridiniai asmenys, o savivaldybė turi juridinio asmens statusą).

253. Teismas visiškai nepagrįstai konstatavo, kad savivaldybė negali būti priskirta suinteresuotai visuomenei. Darydamas tokią išvadą teismas net neanalizavo TPĮ 2 straipsnio 32 dalies, kurioje pateiktas suinteresuotos visuomenės apibrėžimas. Trakų rajono savivaldybės suinteresuotumą dėl rengiamų TINP planų šiuo atveju rodo net du aspektai: pirma - savivaldybei tiesiogiai daro įtaką rengiamas teritorijų planavimo dokumentas, kadangi jais planuojama teritorija, kurioje yra savivaldybės valdomas nekilnojamasis turtas (t. y. planuojama Trakų rajono savivaldybės teritorija); antra - savivaldybė bus suinteresuota TINP planų sprendinių įgyvendinimu, kadangi šie sprendiniai galios būtent savivaldybės teritorijoje, o tai reiškia, kad jais savivaldybė privalės remtis tiek rengiant Trakų miesto ir rajono bendruosius planus, tiek specialiuosius planus, o taip pat ir išduodama planavimo sąlygas detaliųjų planų rengimui.

264. Jokių ginčų tarp Trakų rajono savivaldybės, kaip sąlygas išdavusios institucijos, ir planavimo organizatoriaus, kaip sąlygas gavusios institucijos, dėl išduotų planavimo sąlygų ar atsisakymo derinti parengtus TINP planus dar nėra kilę. Dėl šios priežasties šiuo atveju neturi ir negali būti taikoma speciali tvarka, taikoma ginčams, kilusiems tarp planavimo sąlygas išdavusių institucijų ir planavimo organizatoriaus. Šiuo atveju ginčas kilo dėl to, kad planavimo organizatorius, t. y. TINP direkcija, atsisakė atsižvelgti į įstatymų nustatyta tvarka pateiktą planavimo pasiūlymą. Tuo pačiu pabrėžia, kad joks teisės aktas nedraudžia planavimo sąlygas išdavusiai institucijai naudotis ir kitomis teisės aktų suteiktomis teisėmis teritorijų planavimo procese, t. y. teikti planavimo pasiūlymus, o atsakymus į juos skųsti nustatyta tvarka.

275. Teismas nepagrįstai nusprendė, kad toje apimtyje reikalavimų, kurioje Trakų rajono savivaldybė prašo planavimo organizatoriaus laikytis teisės aktų reikalavimų ir planavimo procese nepažeidinėti planuojamos teritorijos žemės savininkų teisių, savivaldybė kreipėsi į teismą gindama viešąjį interesą. Šiuo atveju vienas iš Trakų rajono savivaldybės pateiktų pasiūlymų buvo tas, kad planavimo metu būtų laikomasi teisės aktų reikalavimų (nebūtų pažeidžiamos nuosavybės teisės). Reikalavimas, kad būtų atsižvelgta į planavimo pasiūlymą, yra pateiktas ginant ne viešąjį interesą, o subjektinę savivaldybės teisę.

286. Teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad istorinių nacionalinių parkų specialiojo planavimo organizatoriumi, be kita ko, gali būti ir Tarnyba. Tarnyba pagal STĮ ir jį įgyvendinančių poįstatyminių teisės aktų reikalavimus negalėjo būti TINP planų organizatoriumi (STĮ 27 str. 4 d., 27 str. 6 d., 2 str. 33 d., NKPAĮ 22 str. 2 d. 1 p., Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių 13.1 p.). Teisės aktai TINP planų organizavimo teisę priskiria Kultūros ministerijos ar jos pavaldžios įstaigos - Kultūros paveldo departamento - kompetencijai.

297. Teismas neteisingai aiškina bendrųjų ir specialiųjų teisės normų santykį. Teisės teorijoje yra priimta, kad specialioji teisės norma turi viršenybę prieš bendrąją teisės normą. Tokiu principu turėtų būti remiamasi ir aiškinant, kas galėjo būti TINP planų organizatoriumi. Teismas Tarnybos kompetenciją būti istorinių nacionalinių parkų specialiųjų planų organizatoriumi kildina iš bendresnių teisės normų, kurios nustatytos STĮ 27 straipsnio 5 dalies 4 punkte, o taip pat - Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos nuostatų 5.4 punkte. Minėtuose teisės aktų punktuose įtvirtinta bendra norma. Tuo tarpu tiek STĮ 27 straipsnio 6 dalyje, tiek NKPAĮ 22 straipsnio 2 dalies 1 punkte (bei Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių 13.1 punkte) jau konkrečiai detalizuojama, kad istorinių nacionalinių parkų (paskelbtų saugomais valstybės) specialųjį teritorijų planavimą organizuoja Kultūros ministerija (ar jai pavaldus Kultūros paveldo departamentas). Šios normos yra specialiosios anksčiau minėtų Tarnybos kompetenciją ir funkcijas nustatančių normų atžvilgiu.

308. Teismas, padaręs nepagrįstą išvadą, jog Trakų savivaldybės administracija negali kreiptis į teismą pagal TPĮ 32 straipsnį, apskritai nenagrinėjo argumentų dėl TINP ir jo zonų bei ribų plano sprendinių, kuriais keičiamos TINP ribos bei nustatomos buferinės apsaugos zonos.

319. Nepatikslinusi planavimo sąlygų, TINP direkcija neturėjo teisės planuoti didesnės teritorijos. Esamas TINP ribas viršijusi teritorija buvo suplanuota neturint jai išduotų planavimo sąlygų. Be to, nors planavimo sąlygos buvo išduotos TINP ir jo zonų ribų bei tvarkymo plano rengimui, Tarnyba parengė TINP ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planus. Todėl parengtas dokumentas neatitinka planavimo sąlygų ir privalo būti pataisytas taip, kad jas atitiktų, t. y. buferinės apsaugos zona negali peržengti TINP, kurio planavimui buvo išduotos planavimo sąlygos, ribų. Be to, kad TINP buferinė apsaugos zona suplanuota neturint tam išduotų planavimo sąlygų, buvo padaryti ir kiti grubūs teritorijų planavimo pažeidimai planuojant TINP buferinę apsaugos zoną, todėl sprendiniai, numatantys buferinę apsaugos zoną, yra neteisėti.

3210. Teritorijai, kuri teisės aktų nustatyta tvarka paskelbta saugoma teritorija, galioja specialūs ūkinės veiklos ir statybos joje vykdymo reikalavimai ir apribojimai, specialūs apsaugos ir tvarkymo ypatumai. Taigi akivaizdu, kad į TINP teritoriją iki šiol nepatekusiose teritorijose nustačius buferinę apsaugos zoną, šioje teritorijoje būtų apribotos nuosavybės teisės.

3311. TINP išplėtimas ir naujų žemės sklypų priskyrimas TINP teritorijai reikštų esminius žemės savininkų nuosavybės teisės savo nuožiūra valdyti, naudoti ir disponuoti nuosavybe apribojimus be žemės sklypų savininkų sutikimų. Nuosavybės teisę saugo ir gina Lietuvos Respublikos Konstitucija, todėl nuosavybės teisių ribojimas be savininkų sutikimų laikytinas esminiu konstitucinės nuosavybės teisės pažeidimu. Planavimo organizatorius, prieš praplėsdamas TINP ribas, privalėjo ne tik įvertinti visuomenės poreikius ir atlikti ekonominį poveikio įvertinimą, bet taip pat įvertinti ir numatyti kompensacijas už veiklos apribojimus, išspręsti žemės išpirkimo klausimus bei surasti finansavimo šaltinius. Neatlikęs minėtų veiksmų planavimo organizatorius grubiai pažeidė teisės aktų reikalavimus.

34Atsakovas Direkcija atsiliepimu į pareiškėjo apeliacinį skundą (T 2, b. l. 14-19) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.

35Atsakovas nurodo, kad Tarnyba gali būti TINP specialiojo teritorijų planavimo organizatoriumi ir tai neprieštarauja teisės aktų nuostatoms, nei teisės principams, todėl Trakų rajono savivaldybės administracijos apeliaciniame skunde nurodyti argumentai šiuo klausimu yra visiškai nepagristi. Paaiškino, kad rengiant TINP ir jo zonų ribų planą buvo peržiūrėtos esamos parko bei zonų ribos. Rengiamų TINP planų tikslas - įvertinti ir optimizuoti parko ir jo funkcinio prioriteto zonų ribas bei nustatyti, patikslinti buferinės apsaugos zonos ribą. Nurodo, kad atsižvelgiant į teisinį reglamentavimą, galima teigti, kad TINP buferinės apsaugos zonos nustatymas yra ne tik kad galimas, bet ir privalomas, priešingu atveju nebūtų užtikrintas Saugomų teritorijų įstatymo laikymasis. Teigia, kad pareiškėjas netinkamai aiškina STĮ 23 straipsnio 10 dalį. STĮ 23 straipsnio 10 dalis taikoma tik steigiant tam tikras saugomas teritorijas, bet ne atliekant šių teritorijų planavimo procesą, kurio metu gali kisti planuojamos teritorijos ribos. Tokią išvadą galima padaryti analizuojant poįstatyminius teisės aktus, o būtent Valstybinių parkų, biosferos rezervatų ir draustinių tvarkymo planų rengimo taisykles, patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2002 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 656 (2004-07-01 įsakymo Nr. D1-363 redakcija), Saugomų teritorijų ir jų zonų ribų planų rengimo taisykles, patvirtintas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. D1-585, kurios buvo priimtos detalizuoti Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų bei teritorijų planavimo įstatymų nuostatas. Ginčo atveju nėra steigiama nauja saugoma teritorija.

36Atsakovas Inspekcija atsiliepimu į pareiškėjo apeliacinį skundą (T 2, b. l. 1-5) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.

37Atsakovas nurodo, kad Trakų rajono savivaldybės administracija TPĮ 32 straipsnyje numatyta tvarka neturi teisės inicijuoti ginčo, taigi ir ginčyti rengiamus TINP ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planų projektus teisme. Pagal TPĮ 32 straipsnio 2 dalį planavimo organizatorius nagrinėja visuomenės, o ne juridinių asmenų, juo labiau ne planavimo sąlygas išdavusios institucijos, pateiktus pasiūlymus. Savivaldybės administracija negali būti laikoma visuomene. Prieštarauja apelianto pozicijai, kad pirmosios instancijos teismo sprendime nepagrįstai nuspręsta, kad toje apimtyje reikalavimų, kurioje Trakų rajono savivaldybė prašo planavimo organizatoriaus laikytis teisės aktų reikalavimų ir planavimo procese nepažeidinėti planuojamos teritorijos žemės savininkų teisių, savivaldybė kreipėsi į teismą gindama viešąjį interesą. Iš Trakų rajono savivaldybės skundo ir patikslinto skundo turinio matyti, kad minėtos institucijos kreipimosi į teismą tikslas yra ne teikti planavimo pasiūlymus, o ginti asmenų, t. y. žemės savininkų ir naudotojų teises. Toks kreipimasis traktuotinas kaip viešojo intereso gynimas. Įstatymų leidėjas nenustatė savivaldybėms teisės kreiptis dėl viešojo intereso gynimo. Inspekcija nesutinka su apelianto teiginiu, kad TINP specialųjį planavimo procesą atliko netinkamas organizatorius. Atkreipia dėmesį, kad kompensavimo žemės savininkams tvarka yra nustatyta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. lapkričio 10 d. nutarime Nr. 1100 „Dėl kompensacijų žemės savininkams ir valdytojams, kurių žemės valdose steigiama nauja saugoma teritorija, keičiamas esamas saugomos teritorijos statusas arba nustatyti veiklos apribojimai realiai sumažina gaunamą naudą arba uždraudžia anksčiau vykdytą veiklą, apskaičiavimo ir išmokėjimo tvarkos aprašo patvirtinimo“.

38Tretysis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos kultūros ministerija atsiliepimu į apeliacinį skundą (T 2, b. l. 6-7) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

39Tretysis suinteresuotas asmuo nurodo, kad nesutinka su pareiškėjo Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio interpretavimu, nes šis straipsnis neskirsto dviejų rūšių ginčų dėl pasiūlymų planavimo organizatoriui teikimo kaip teigiama apeliaciniame skunde. Be to, Vilniaus apygardos administracinis teismas sprendime nurodė, kad savivaldybės administracijos, kaip savivaldybės įstaigos, kompetencija nustatyta specialiame Vietos savivaldos įstatyme. Teismas teisingai interpretavo TPĮ 18 straipsnio 1 dalies bei STĮ 27 straipsnio 4 ir 5 dalių bei kitų teisės aktų nuostatas, numatančias Tarnybos bei Kultūros ministerijos įgaliojimus saugomų teritorijų planavimo srityje. Tretysis suinteresuotas asmuo taip pat sutinka su kitomis teismo sprendime padarytomis išvadomis.

40Tretysis suinteresuotas asmuo Tarnyba atsiliepimu į apeliacinį skundą (T 2, b. l. 9-13) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.

41Tretysis suinteresuotas asmuo nurodo, kad Trakų rajono savivaldybės administracija, kaip juridinis asmuo, TPĮ 32 straipsnyje numatyta tvarka neturi teisės inicijuoti ginčo, taigi ir ginčyti rengiamus TINP ir jo zonų bei buferinės apsaugos zonos ribų ir tvarkymo planų projektus teisme. Pabrėžė, kad TINP specialiųjų planų sprendiniai nekeičia privačioje ar valstybinėje nuosavybėje esamų žemės sklypų statuso, nes rengiami TINP buferinės apsaugos zonos reglamentas neuždraudžia šių žemės sklypų naudoti pagal jiems nustatytą paskirtį bei juos vystyti pagal įstatymus ir kitus teisės aktus, neapriboja žemės savininkų teisių, kadangi jie nenumato šių sklypų paėmimo visuomenės poreikiams, nenumato versti savininkus vykdyti kokią nors privalomąją veiklą, kuri neatitiktų šių sklypų paskirties. Jokie nauji apribojimai, kurie prieštarautų savininkų žemės sklypų paskirtims, nėra įvedami, specialieji planai nemažina gaunamos naudos ir neuždraudžia anksčiau vykdytos veiklos.

42Teisėjų kolegija

konstatuoja:

43IV.

44Vilniaus apygardos administraciniame teisme 2008 m. balandžio 14 d. buvo užregistruotas Trakų rajono savivaldybės administracijos skundas, pasirašytas administracijos direktoriaus (T 1, b.l. 2 -16).

45Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, tačiau toks kreipimasis turi būti atliktas įstatymų nustatyta tvarka. Šiuo atveju, siekiant išsiaiškinti, ar buvo laikytasi įstatymų nustatytos tvarkos aktualus ne tik ABTĮ, bet ir Vietos savivaldos įstatymas (redakcija galiojusi nuo 2008 m. vasario 5 d. iki 2008 m. spalio 1 d.; toliau – ir VSĮ).

46VSĮ 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad savivaldybė - valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per savivaldybės tarybą. Tokia įstatymų leidėjo valia suponuoja išvadą, kad Pagrindinio šalies įstatymo laiduota savivaldos teisę įgyvendina atstovaujamoji institucija savivaldybės taryba, kuri atsakinga už savivaldos teisės ir savo funkcijų įgyvendinimą bendruomenės interesais (VSĮ 3 str. 2 - 3 d.). Savivaldybių tarybų kompetencija jau apibrėžiama Konstitucijoje, toliau nusakoma VSĮ. Savivaldybių tarybų kompetencijos aspektu yra pasisakęs ir Konstitucinis Teismas. Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime konstatuota, kad tais klausimais, kuriais savivaldybių tarybų kompetencija nėra expressis verbis nustatyta pačioje Konstitucijoje (nėra savivaldybių tarybų išimtinė konstitucinė kompetencija), įstatymų leidėjas pagal Konstituciją turi įgaliojimus nustatyti, kuriuos sprendimus priimti turi kompetenciją savivaldybių tarybos, o kuriuos - savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai ar kitos savivaldybių institucijos; kad tais atvejais, kai įstatymuose yra nustatyta, kad tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, savivaldybių tarybos negali teisės priimti tokius sprendimus perduoti nei savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, nei kitoms savivaldybių institucijoms; kad įstatymų leidėjas pagal Konstituciją gali įstatymu nustatyti ir tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, bet jos gali teisę priimti tokius sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, tačiau tokiais atvejais savivaldybių tarybų įgaliojimai teisę priimti tam tikrus sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams turi būti expressis verbis nustatyti įstatyme, taip pat minėtų įgaliojimų negalima perduoti savivaldybių institucijoms, kurios pagal įstatymą nėra savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai; kad dar kitais atvejais įstatymų leidėjas įstatymu gali tiesiogiai nustatyti, kokius sprendimus priima savivaldybių tarybos, o kokius - savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai.

47Tuo tarpu savivaldybės administracija yra savivaldybės įstaiga (VSĮ 291 str. 1 d.), padedanti savivaldybės tarybai įgyvendinti savivaldos teisę, kurios vadovas - savivaldybės administracijos direktorius, pavaldus savivaldybės tarybai ir atskaitingas merui (VSĮ 29 str.). Tai reiškia, kad tiek savivaldybės administracija, tiek savivaldybės administracijos direktorius yra savarankiški veikti laisvai ta apimtimi, kiek įgalinimų suteikta Vietos savivaldos įstatymu ar tarybos sprendimu (ribota kompetencija), o iškilus būtinybei ginti savivaldybės interesus teisme vadovautinas tokią faktinę situaciją reglamentuojančiomis teisės normomis. Kad administracinėje byloje kreiptasi dėl savivaldybės interesų, spręstina, pavyzdžiui, iš apeliacinio skundo argumentų: „Trakų rajono savivaldybės suinteresuotumą dėl rengiamų TINP planų šiuo atveju rodo net du aspektai: pirma - savivaldybei tiesiogiai daro įtaką rengiamas teritorijų planavimo dokumentas, kadangi jais planuojama teritorija, kurioje yra savivaldybės valdomas nekilnojamasis turtas (t. y. planuojama Trakų rajono savivaldybės teritorija); antra - savivaldybė bus suinteresuota TINP planų sprendinių įgyvendinimu, kadangi šie sprendiniai galios būtent savivaldybės teritorijoje“.

48VSĮ vienuoliktojo skirsnio, nustatančio savivaldybių teisines garantijas, 40 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad savivaldybės dėl savo teisių pažeidimo, atsižvelgdamos į pažeidimo pobūdį, gali kreiptis į teismą. Savivaldybės vardu veikia savivaldybės institucijos pagal šiame ir kituose įstatymuose joms suteiktus įgaliojimus. Vadinasi, atsižvelgiant į teisės pažeidimo pobūdį, į teismą gali kreiptis viena iš savivaldybės institucijų (aptartos sprendime savivaldybės institucijos - atstovaujamoji institucija, tai yra savivaldybės taryba, ir vykdomoji institucija, tai yra savivaldybės administracijos direktorius, turinčios vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas), bet tik tokiu atveju, jei tokia teisę suteikia įstatymai.

49VSĮ 29 straipsnio 5 dalis apibrėžia savivaldybės administracijos direktoriaus kompetenciją. Matyti, kad į suteiktų įgalinimų apimtį nepatenka teisė savarankiškai kreiptis į teismą ginant savivaldybės interesus. Savivaldybės administracija taip pat neturi tokių įgalinimų (VSĮ 291 str. 2 d.). Išorinio atstovavimo teisė inter alia teisė atstovauti savivaldybę teisme suteikta merui. Tokia įstatymų leidėjo valia išdėstyta VSĮ 21 straipsnio 2 dalies 2 punkte, kur pažymėta, jog meras savivaldybės tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka atstovauja pats arba įgalioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme, bendradarbiaujant su kitomis savivaldybėmis, valstybės ar užsienio šalių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis. Kaip jau buvo minėta į teismą kreipėsi savivaldybės įstaiga nepateikusi įgalinimų atstovauti Trakų rajono savivaldybę teisme. Teisėjų kolegijos vertinimu, tokiu būdu Trakų rajono savivaldybės administracija viršijo įstatymais suteiktus įgaliojimus ir įsiterpė į mero (“…> meras - valstybės teritorijos administracinio vieneto, turinčio juridinio asmens statusą bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per savivaldybės tarybą, vadovas, atskaitingas savivaldybės tarybai ir bendruomenei už savivaldybės veiklą. <...> įstatymų leidėjas, apibrėždamas mero kompetenciją, jo teisinį statusą, buvo pakankamai nuoseklus ir nedviprasmiškas skirdamas šiam asmeniui vadovaujančio (tiek kiek numatyta teisės aktais) savivaldybės tarybai asmens vaidmenį“ – Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. kovo 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556 – 325/2009; procesinio sprendimo kategorija 16.3, 35.2) kompetenciją, o tai suponuoja išvadą dėl nesilaikymo įstatymų nustatytos tvarkos kreiptis į teismą.

50Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 3 punktas įpareigoja teismą nagrinėjantį administracinę bylą skundą (prašymą) palikti nenagrinėtu, jeigu nustatoma esant skundą (prašymą) suinteresuoto asmens vardu paduotą neįgalioto vesti bylą asmens. Atsižvelgiant į faktinę situaciją, išdėstytus argumentus bei cituotą teisės normą, skundas paliktinas nenagrinėtu.

51Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 5 punktu, teisėjų kolegija

Nutarė

52Trakų rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

53Vilniaus apygardos administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 7 d. sprendimą panaikinti, o pareiškėjo Trakų rajono savivaldybės administracijos skundą atsakovams Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos ir Trakų istorinio nacionalinio parko direkcijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos kultūros ministerijai, Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus palikti nenagrinėtu.

54Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš... 2. pareiškėjo Trakų rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą... 3. Teisėjų kolegija... 4. I.... 5. Pareiškėjas Trakų rajono savivaldybės administracija (toliau – ir... 6. Pareiškėjas nurodė, jog jis, siekdamas užtikrinti tinkamą teisinės... 7. Atsakovas Direkcija atsiliepimu į pareiškėjo skundą (T 1, b. 1. 76-83)... 8. Atsakovas paaiškino, kad, vadovaujantis Administracinių bylų teisenos... 9. Atsakovas Inspekcija atsiliepimu į skundą (T 1, b. l. 65-67; 159-160) prašė... 10. Atsakovas paaiškino, kad 2008 m. kovo 17 d. sprendimas Nr.6.3-43-N yra... 11. 2005 m. birželio 13 d. planavimo sąlygų Nr. 05-057 5 punkte įrašyta... 12. Tretysis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos kultūros ministerija... 13. Tretysis suinteresuotas asmuo nurodė, kad teisės aktai nereglamentuoja... 14. 2007 m. spalio 30 d. įsakymo Nr. 649 pagrindu perėmusi iš Tarnybos TINP ir... 15. Tretysis suinteresuotas asmuo Tarnyba atsiliepimu į skundą (T 1, b. l.... 16. Tretysis suinteresuotas asmuo nurodė, kad pareiškėjas nepagrįstai teigia,... 17. II.... 18. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2008 m. rugpjūčio 7 d. sprendimu... 19. Teismas dėl pareiškėjo teisės kelti ginčą skundo reikalavimų apimtyje... 20. 2005 m. kovo 31 d. raštu Nr. V3-8.5-307. Teismas išanalizavęs TPĮ 14... 21. III.... 22. Pareiškėjas apeliaciniu skundu (T 1, b. l. 186-195) prašo panaikinti... 23. 1. Teismas nepagrįstai nusprendė, kad Trakų rajono savivaldybės... 24. 2. Atkreipia dėmesį į tai, kad teikti planavimo pasiūlymus dėl rengiamo... 25. 3. Teismas visiškai nepagrįstai konstatavo, kad savivaldybė negali būti... 26. 4. Jokių ginčų tarp Trakų rajono savivaldybės, kaip sąlygas išdavusios... 27. 5. Teismas nepagrįstai nusprendė, kad toje apimtyje reikalavimų, kurioje... 28. 6. Teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad istorinių nacionalinių parkų... 29. 7. Teismas neteisingai aiškina bendrųjų ir specialiųjų teisės normų... 30. 8. Teismas, padaręs nepagrįstą išvadą, jog Trakų savivaldybės... 31. 9. Nepatikslinusi planavimo sąlygų, TINP direkcija neturėjo teisės planuoti... 32. 10. Teritorijai, kuri teisės aktų nustatyta tvarka paskelbta saugoma... 33. 11. TINP išplėtimas ir naujų žemės sklypų priskyrimas TINP teritorijai... 34. Atsakovas Direkcija atsiliepimu į pareiškėjo apeliacinį skundą (T 2, b. l.... 35. Atsakovas nurodo, kad Tarnyba gali būti TINP specialiojo teritorijų planavimo... 36. Atsakovas Inspekcija atsiliepimu į pareiškėjo apeliacinį skundą (T 2, b.... 37. Atsakovas nurodo, kad Trakų rajono savivaldybės administracija TPĮ 32... 38. Tretysis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos kultūros ministerija... 39. Tretysis suinteresuotas asmuo nurodo, kad nesutinka su pareiškėjo Teritorijų... 40. Tretysis suinteresuotas asmuo Tarnyba atsiliepimu į apeliacinį skundą (T 2,... 41. Tretysis suinteresuotas asmuo nurodo, kad Trakų rajono savivaldybės... 42. Teisėjų kolegija... 43. IV.... 44. Vilniaus apygardos administraciniame teisme 2008 m. balandžio 14 d. buvo... 45. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5... 46. VSĮ 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad savivaldybė - valstybės teritorijos... 47. Tuo tarpu savivaldybės administracija yra savivaldybės įstaiga (VSĮ... 48. VSĮ vienuoliktojo skirsnio, nustatančio savivaldybių teisines garantijas, 40... 49. VSĮ 29 straipsnio 5 dalis apibrėžia savivaldybės administracijos... 50. Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 3 punktas įpareigoja... 51. Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies... 52. Trakų rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą patenkinti iš... 53. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 7 d. sprendimą... 54. Nutartis neskundžiama....