Byla AS-662-59-13

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Romano Klišausko ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokyklos ir Vilniaus technologijų ir dizaino kolegijos bei trečiojo suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijos atskiruosius skundus dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokyklos ir Vilniaus technologijų ir dizaino kolegijos skundą atsakovui viešajai įstaigai Centrinei projektų valdymo agentūrai dėl sprendimo panaikinimo, įpareigojimo atlikti veiksmus (trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija).

2Teisėjų kolegija

Nustatė

3I.

4Pareiškėjai Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokykla (toliau – ir Mokykla) ir Vilniaus technologijų ir dizaino kolegija (toliau – ir Kolegija) (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu (t. I, b. l. 2–8), prašydami panaikinti viešosios įstaigos (toliau – ir VšĮ) Centrinės projektų valdymo agentūros (toliau – ir Agentūra, atsakovas) 2012 m. gegužės 16 d. sprendimą Nr. 2012/2-4834 „Dėl nustatyto pažeidimo projekte Nr. VP3-2.2-ŠMM-13-V-02-002“ (toliau – ir Sprendimas). Teismo posėdyje pareiškėjų atstovas pateikė skundo patikslinimą, kuriame nurodė, kad prašo panaikinti Agentūros 2012 m. gegužės 16 d. sprendimą Nr. 2012/2-4834 „Dėl nustatyto pažeidimo projekte Nr. VP3-2.2-ŠMM-13-V-02-002“ arba įpareigoti Agentūrą pakeisti sprendimą ir skirti ne didesnę nei 5 procentus nuo sutarties sumos ekonominę sankciją (t. IV, b. l. 87).

5Skunde paaiškino, kad ginčijamu Sprendimu 25 procentus 2011 m. gegužės 19 d. viešojo pirkimo sutarties Nr. 65-128/BT11-024 (toliau – ir Sutartis) vertės buvo pripažintos netinkamomis išlaidomis. Sutartis sudaryta įgyvendinant Europos regioninės plėtros fondo ir Lietuvos valstybės biudžeto lėšomis finansuojamą projektą „Geležinkelių transporto specialistų rengimo sektoriaus praktinio mokymo centro sukūrimas“ (toliau – ir Projektas). Kolegija atvirojo konkurso būdu įvykdė viešąjį pirkimą „Geležinkelio transporto specialistų praktinio mokymo laboratorijų įrangos pirkimas, instaliavimas ir įdiegimas, montavimas, personalo apmokymas“ (toliau – ir Pirkimas) ir 2011 m. gegužės 19 d. sudarė Sutartį su konkurso laimėtoja UAB „Belam telekomunikacijos“ (Sutarties vertė – 1 193 311,68 Lt), kuri įvykdyta 2011 m. lapkričio 10 d., taigi Kolegijai kilo pareiga sumokėti pardavėjui visą Sutarties kainą nuo 2012 m. kovo 11 d. Atsakovui priėmus ginčijamą Sprendimą, dalies finansinės paramos mokėjimas buvo sustabdytas, todėl tenka sutartinė atsakomybė mokėti netesybas.

6Pareiškėjai vadovavosi Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) nuostatomis ir rėmėsi Geležinkelių transporto kodekso (toliau – GTK) nuostatomis. Teigė, jog nėra pagrindo teigti, kad Pirkimo sąlygomis užsienio šalių tiekėjai buvo diskriminuojami Lietuvos tiekėjų atžvilgiu vien todėl, kad dalis Pirkimo sąlygų buvo siejamos su vienintelio galimo Lietuvos viešosios geležinkelių infrastruktūros valdytojo veiklos specifika. Pirkime lygiais pagrindais galėjo dalyvauti ir konkuruoti tiek Lietuvos, tiek ir kitų šalių bendrovės, kurios buvo vykdžiusios analogiškų projektų kartu su Lietuvos viešosios infrastruktūros valdytoju AB „Lietuvos geležinkeliai“. Manė, kad tai, jog Pirkimo procedūrų metu vienas iš tiekėjų prašė panaikinti arba pakeisti vieną iš sąlygų, savaime neįrodo tiekėjų teisių pažeidimo. Pareiškėjai rėmėsi teismų praktika ir nurodė, kad, įvertinus Pirkimo tikslą ir Pirkimo objektų specifiką, žodžių „arba lygiavertis“ nenurodymas prie reikalautos patiekti įrangos šiuo atveju apskritai neturėtų būti laikomas VPĮ 25 straipsnio 8 dalies pažeidimu. Manė, kad formalūs viešųjų pirkimų pažeidimai galutiniam paramos gavėjui neturėtų užtraukti neigiamų ekonominių padarinių, taip pat atsakomybės pagal Europos Komisijos parengtų Finansinių korekcijų taikymo dėl pažeidimų viešųjų pirkimų srityje gairių (COCOF 07/0037/03-LT) 7 punktą. Vadovavosi Lietuvos Respublikos finansų ministro 2005 m. spalio 17 d. įsakymu Nr. 1K-307 patvirtintomis Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimų nustatymo bei šalinimo ir apribojimų gauti Europos Sąjungos finansinę paramą nustatymo taisyklėmis. Manė, kad atsakovo priimtas Sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme (toliau – ir VAĮ) nustatytų reikalavimų, taikomų individualiam administraciniam aktui, todėl turi būti panaikintas.

7Atsakovas VšĮ Centrinių projektų valdymo agentūra su pateiktu skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą (t. IV, b. l. 60–65).

8Atsiliepime į skundą nurodė, kad Agentūra, tirdama ir nustatydama pažeidimus, vadovavosi ne VAĮ nustatyta procedūra, o pažeidimų tyrimą reglamentuojančiais teisės aktais. Paaiškino, kad Agentūra vykdo Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. spalio 17 d. nutarimu Nr. 1139, jai pavestas viešojo administravimo funkcijas, iš kurių – atlikti pažeidimų tyrimą, vadovaujantis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (toliau – ir Projektų administravimo ir finansavimo taisyklės, Taisyklės), nustatyta tvarka. Teigė, kad pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių nuostatas Agentūra apie nustatytus pažeidimus nustatyta tvarka ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai, pagal kompetenciją atsakingai už bendrai finansuojamus iš Europos Sąjungos fondų lėšų ūkio sektorius, teikia pasiūlymus dėl tolesnių veiksmų, susijusių su projekto įgyvendinimu. Nurodė, jog viešojo pirkimo dokumentuose nustatytus reikalavimus galėjo atitikti tik toks tiekėjas, kuris buvo sudaręs ir tinkamai įvykdęs ne mažiau kaip vieną sutartį su geležinkelių infrastruktūros valdytoju (AB „Lietuvos geležinkeliai“) ir teikęs (arba galintis pateikti) AB „Lietuvos geležinkeliai“ šiuo metu naudojamą įrangą. Buvo nustatyta, kad laboratorijų įranga (išskyrus dalį VI pirkimo dalies įrangos) nėra specifikuota būtent geležinkelio transporto specialistams, o yra bendra tokio pobūdžio laboratorijų įranga, todėl sąlyga, kad sutartis turi būti sudaryta su geležinkelių infrastruktūros valdytoju, yra neproporcinga pirkimo objektui.

9Atkreipė dėmesį, kad AB „Lietuvos geležinkeliai“ yra sudariusi ne vieną bendradarbiavimo sutartį su įvairiomis mokymo įstaigomis, todėl darytina tik prielaida, kad dalis Kolegijos studijų programą baigusių studentų dirbs šioje įmonėje. Vadovaujasi VPĮ nuostatomis ir nesutiko su argumentais, kad Projekto vykdytojas, Pirkimo dokumentų 14 priede nurodęs informaciją bei reikalavimą pateikti būtent konkrečių gamintojų įrangą, dirbtinai neapribojo tiekėjų konkurencijos. Tokie Kolegijos veiksmai (konkrečių modelių nurodymas) realiai sukėlė neteisėtus padarinius, nes buvo pritaikytas nepagrįstas konkurencinio pranašumo kriterijus vieno tiekėjo atžvilgiu ir konkrečiam tiekėjui buvo suteikta daugiau teisių nei kitiems (tokie veiksmai pakeitė vieno tiekėjo padėtį kitų tiekėjų nenaudai).

10Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija (toliau – ir Ministerija) su pateiktu skundu sutiko ir prašė jį tenkinti (t. IV, b. l. 67–69).

11Atsiliepime į skundą nurodė, kad nėra įgaliota vertinti pareiškėjų skunde nurodytų ir viešųjų pirkimų dokumentais pagrįstų aplinkybių dėl Kolegijos įvykdyto viešojo pirkimo, tačiau skundžiamame sprendime Agentūros nustatyta sankcija – 25 procentai nuo pirkimo sutarties vertės, t. y. 298 327,92 Lt, atrodo nepagrįstai didelė, atsižvelgus į Agentūros sprendime nurodytų pažeidimų pobūdį. Kolegija yra viešoji įstaiga, todėl neturi sukaupusi pelno, kuriuo galėtų padengti tokį vykdomo projekto lėšų trūkumą. Pažymėjo, kad Agentūra, įtarusi pažeidimą, pritaikė ne santykinai švelnesnį Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 196 punktą (dėl finansinių pasekmių neturinčių pažeidimų, kurie neturi nusikalstamos veikos požymių ir gali būti ištaisomi prieš išmokant lėšas projekto vykdytojui), o 197 punktą, taikomą, kai pažeidimo ištaisyti neįmanoma.

12II.

13Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. lapkričio 8 d. nutartimi administracinę bylą nutraukė.

14Pirmosios instancijos teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2010-12-10 iki 2012-05-17) 193–195, 197 ir 198 punktais ir pažymėjo, kad iš esmės analogiškos nuostatos įtvirtintos ir šiuo metu galiojančioje Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių redakcijoje. Teismas darė išvadą, kad Agentūra, atlikusi tyrimą, priima sprendimą, kuriuo siūlo ministerijai priimti vieną iš Taisyklėse nustatytų galimų sprendimų. Teisė priimti galutinį sprendimą (pvz., sumažinti projekto finansavimą ir (ar) pareikalauti grąžinti sumokėtų lėšų dalį) teisės aktais yra suteikta ne įgyvendinančiajai institucijai (Agentūrai), o ministerijai (šiuo atveju Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijai). Teismas darė išvadą, kad Agentūros 2012 m. gegužės 16 d. rašte Nr. 2012/2-4834 išdėstytas siūlymas Ministerijai laikytinas tarpiniu procedūriniu sprendimu, kurį ministerija nedelsdama, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų, turi išnagrinėti ir priimti konkretų teisines pasekmes sukeliantį sprendimą.

15Teismas nurodė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 15 straipsnio 1 dalies 1 punktą, 5 straipsnio 1 dalį, 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą, 22 straipsnio 1 dalį ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008, 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009 ir kt. Teismas nustatė, kad iš ginčijamo Agentūros rašto turinio matyti, kad jame yra išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjų teisiniam statusui, t. y. nelemia jų materialinių teisių ir pareigų. Tik ateityje tai gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (Ministerijai priėmus galutinį sprendimą dėl paramos). Pirmosios instancijos teismo vertinimu, ginčijamas Agentūros raštas laikytinas tarpiniu procedūriniu dokumentu, negalinčiu būti savarankišku administracinės bylos dalyku. Nesutikdami su tokio pobūdžio procedūriniais sprendimais, pareiškėjai šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydami galutinį sprendimą, kai būtų įvertinama nustatytų pažeidimų įtaka galutinio sprendimo teisėtumui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-530/2012). Teismas nutraukė bylą, vadovaudamasis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu.

16III.

17Pareiškėjai Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokykla ir Vilniaus technologijų ir dizaino kolegija atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

18Atskirajame skunde remiasi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 212 punktu. Teigia, jog pareiškėjų teisė ginčyti Atsakovo (Įgyvendinančios institucijos) sprendimus tiesiogiai teismui yra aiškiai ir neginčytinai įtvirtinta galiojančiame norminiame teisės akte. Nurodo, jog pažeidimus įtarti gali kiekvienas ES struktūrinę paramą administruojančios institucijos darbuotojas (Taisyklių 193 p.), tačiau remiantis Taisyklių 195 punktu, Jokiam kitam subjektui tokia teisė nesuteikta, todėl nei Ministerija, nei vadovaujančioji institucija (Finansų ministerija) neturi teisės ir galių savo sprendimais pakeisti Įgyvendinančios institucijos sprendimą, kuriuo konstatuotas pažeidimas ir nustatyta netinkamų išlaidų dalis. Kitaip tariant, Įgyvendinančios institucijos (atsakovo) sprendimo dalis dėl pažeidimo konstatavimo ir išlaidų pripažinimo netinkamomis yra galutinis sprendimas, kurio negali pakeisti nei Ministerija, nei vadovaujančioji institucija (Finansų ministerija). Tą gali padaryti tik Vyriausioji administracinių ginčų komisija arba teismas, kaip yra numatyta Taisyklių 212 punkte. Teigia, jog pažeidimo fakto konstatavimas ir išlaidų pripažinimas netinkamomis savaime sukelia neigiamas teisines pasekmes pareiškėjams, kadangi, visų pirma, užtraukia (gali užtraukti) teisės aktuose numatytą atsakomybę, antra, kenkia pareiškėjų dalykinei reputacijai, riboja pareiškėjų galimybes gauti ES finansinę paramą ateityje ir kt. Dėl šių priežasčių akivaizdu, jog atsakovo sprendimo dalys, kuriomis konstatuotas pažeidimas ir išlaidų netinkamumas gali būti skundžiamos teismui remiantis Taisyklių 212 punktu. Papildomai pažymi, kad realias neigiamas materialines teisines pasekmes pareiškėjams sukelia ir ta ginčijamo atsakovo sprendimo dalis, kuria siūloma Ministerijai sumažinti projekto finansavimą. Ministerija neturi diskrecijos nesivadovauti arba nukrypti nuo Įgyvendinančios institucijos siūlymo sumažinti/nutraukti projekto finansavimą. Tai patvirtina Taisyklių 197 ir 198 punktų analizė.

19Pareiškėjų teigimu, net jei Ministerija ignoruotų šį teisinį reguliavimą ir priimtų kitokį sprendimą dėl projekto finansavimo mažinimo/nutraukimo (pvz., nuspręstų projekto finansavimą sumažinti mažesne apimtimi, nei siūlo Įgyvendinančioji institucija arba apskritai nemažinti projekto finansavimo), Įgyvendinančioji institucija neturėtų teisinio pagrindo išmokėti ir nemokėtų pareiškėjams pačios Įgyvendinančios institucijos netinkamomis pripažintų išlaidų dalies (šiuo atveju - 25 procentų sutarties vertės). Anot pareiškėjų, šias aplinkybes patvirtino ir atsakovo (Įgyvendinančios institucijos) atstovė pirmosios instancijos teismo posėdyje, kuriame buvo išnagrinėta administracinė byla. Pamini, kad Atsakovo Sprendimo priėmimo metu (2012-05-16) galiojusi Taisyklių redakcija (nauja redakcija įsigaliojo 2012-05-17) numatė kitokią sprendimų dėl projekto finansavimo sumažinimo/nutraukimo priėmimų tvarką (iki 2012-05-17 galiojusios Taisyklių redakcijos 197-198 p.). Tačiau pasikeitusių teisės normų turinio analizė leidžia daryti išvadą, kad jos laikytinos procedūrinėmis taisyklėmis, todėl senajai tvarkai netekus galios nuo 2012 m. gegužės 17 d. Ministerijai, priimdama galutinį Sprendimą, yra saistoma jos sprendimo priėmimo metu galiojančių teisės normų, t. y. aktualios šiuo metu galiojančių Taisyklių redakcijos nuostatų.

20Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės.

21Atskirajame skunde išdėsto, jog Vilniaus apygardos administracinis teismas neteisingai įvertino Agentūros priimamo sprendimo dėl pažeidimo svarbą. Sistemiškai aiškinant Projektų administravimo ir finansavimo taisykles, Agentūros sprendimas dėl pažeidimo negali būti laikomas tarpiniu procedūriniu sprendimu, kaip nurodė pirmosios instancijos teismas, nes šis sprendimas reikšmingas pats savaime ir sukelia teisines pasekmes tiek pareiškėjams, tiek ir Ministerijai. Paaiškina, kad pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198 punktą, Ministerija turi tik šiame punkte nurodytas sprendimo pasirinkimo galimybes ir negali keisti Agentūros sprendimo dėl pažeidimo. Anksčiau (iki 2012 m. gegužės 17 d.) galiojusioje 198 punkto redakcijoje buvo ir 4 papunktis, įgalinantis Ministeriją priimti kitus sprendimus, tačiau šiuo metu jis nebegalioja, nes yra panaikintas. Todėl, jei Agentūros sprendimas būtų tik tarpinis procedūrinis sprendimas, o Ministerijos sprendimas galutinis, mano, kad Ministerija turėtų turėti didesnę veiksmų pasirinkimo galimybę ir turėtų galėti ir visiškai ar iš dalies nesutikti su pateiktu Agentūros sprendimu dėl pažeidimo. Dabar pagal galiojantį teisinį reguliavimą tokio pasirinkimo nėra. Todėl mano, kad laikant Ministerijos sprendimą galutiniu, o Agentūros sprendimą dėl pažeidimo - tik tarpiniu, būtų iškreipta atsakomybės pasiskirstymo sistema.

22Teigia, jog pagal Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, taisyklių, patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. spalio 17 d. nutarimu Nr. 1139, 10.3.5 punktą Agentūra atlieka pažeidimų tyrimus, nustato pažeidimus, priima sprendimus dėl nustatytų pažeidimų ir teisės aktų nustatyta tvarka praneša apie juos atitinkamoms institucijoms. Ministerija neturi nei įgaliojimų, nei teisės vykdyti pažeidimų tyrimus ar nustačiusi pažeidimus, priimti dėl jų sprendimus. Pareiškėjų skundo pagrindiniai teiginiai ir buvo dėl Agentūros sprendime dėl pažeidimo nurodytų viešųjų pirkimų pažeidimų, kuriuos užfiksavo Agentūra, dėl Agentūros veiksmų atliekant pažeidimo tyrimą ir dėl Agentūros sprendimo dėl pažeidimo formos, turinio trūkumų ir išdėstytų argumentų, dėl kurių galėtų pasisakyti tik Agentūra. Ministerijai nėra suteikta teisė spręsti, abejoti ar ginčyti Agentūros sprendimą dėl pažeidimų ar išdėstytų jame argumentų. Todėl Agentūros sprendimas dėl pažeidimo yra atskiras sprendimas, kurio buvimas sąlygoja Ministerijos sprendimą dėl tolesnių veiksmų, susijusių su projekto įgyvendinimu (šiuo atveju - ministro įsakymo priėmimą). Todėl Vilniaus apygardos administracinio teismo nutartyje neteisingai nurodoma, kad Agentūros sprendime dėl pažeidimo išdėstytos aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjų teisiniam statusui, t. y. nelemia jų materialinių teisių ir pareigų. Pažymi, kad yra numatyta galimybė Ministerijai Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1981 punkte, kai paaiškėja naujų aplinkybių, kurių įgyvendinančioji institucija nenagrinėjo nustatydama pažeidimą paprašyti įgyvendinančiosios institucijos (t. y. Agentūros) įvertinti paaiškėjusias naujas aplinkybes ir, jeigu būtina, atitinkamai pakeisti sprendimą dėl pažeidimo, tačiau nėra nusistovėjusi praktika, kokios aplinkybės yra laikomomis naujomis ir kaip įgyvendinti šią galimybę. Paaiškina, jog atsižvelgiant į įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo pobūdį (kaip galutinio ir neskundžiamo sprendimo) ir buvo pakeistos Projektų administravimo ir finansavimo taisyklės, suteikiant galimybę projekto vykdytojui pagal 2012 m. gegužės 17 d. įsigaliojusį naują 1983 punktą (kartu su 212 punktu) iškart skųsti teismui įgyvendinančiosios institucijos (t. y. Agentūros) „veiksmus ar neveikimą susijusius su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, arba sprendimą dėl pažeidimo“, kaip ir buvo padaryta šioje situacijoje. Net ir bendra teisės norma, įtvirtinta Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 209 punkte, nurodo, kad projektų vykdytojas institucijų sprendimus gali skųsti Viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka. Todėl mano, kad Agentūros sprendimas dėl pažeidimo atitinka visus individualaus administracinio akto požymius ir gali būti skundžiamas teisės aktuose nustatyta tvarka administraciniams teismams.

23Atsakovas VšĮ Centrinė projektų valdymo agentūra atsiliepimu į pareiškėjų atskirąjį skundą prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės. Atsiliepime nurodo, jog palaiko pareiškėjo ir Ministerijos atskiruosiuose skunduose išdėstytus argumentus. Teigia, jog pagal Taisykles, įgyvendinančioji institucija, atlikusi įtariamojo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo. Toks sprendimas sukelia teisines pasekmes Projekto Vykdytojui. Pažymi, kad Finansų ministerija 2012 m. rugpjūčio 13 d. rašte Nr. (24.8)-6K-1206880 „Dėl projektų administravimo ir finansavimo taisyklių pakeitimo“ paaiškino Taisyklių pakeitimus, susijusius su pažeidimo tyrimu ir nurodė, jog kitų, nei nurodyta Taisyklių 197 ir 198 punktuose sprendimų dėl nustatytų pažeidimų ir tolesnių veiksmų, susijusių su projekto įgyvendinimu, Ministerijos priimti negali.

24Ministerija atsiliepimu į pareiškėjų atskirąjį skundą nurodo, jog sutinka su pareiškėjų atskirojo skundo argumentais.

25Teisėjų kolegija

konstatuoja:

26IV.

27Pareiškėjų ir trečiojo suinteresuoto asmens Ministerijos atskirieji skundai netenkintini.

28Pareiškėjai ir Ministerija atskiraisiais skundais skundžia Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį, kuria teismas nutraukė administracinę bylą.

29Pareiškėjai nagrinėjamoje byloje siekia apskųsti VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros 2012 m. gegužės 16 d. sprendimą Nr. 2012/2-4834 „Dėl nustatyto pažeidimo projekte Nr. VP3-2.2-ŠMM-13-V-02-002“, kuriuo Agentūra, vadovaudamasi Taisyklių 197.2 punktu, Ministerijai pasiūlė sumažinti Projekto finansavimą 298 327,92 Lt suma, iš kurių 253 578,73 Lt – Europos Sąjungos fondų lėšos, o 44 749,19 Lt – Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšos.

30Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Agentūros Sprendime išdėstytas siūlymas nagrinėjamu atveju laikytinas tarpiniu procedūriniu sprendimu. Tokią išvadą pirmosios instancijos teismas padarė išanalizavęs Taisyklių 197 ir 198 punktus (redakcija, galiojusi iki 2012 m. gegužės 17 d.).

31Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 1 dalį, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. Šio įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. Administracinių bylų teisenos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Vadovaujantis šiomis teisės normomis, galima daryti išvadą, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių, negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525–540/2008; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146–391/2009; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143–560/2010).

32Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra pažymėta, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m.). Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

33Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, savarankišku administracinės bylos dalyku nepripažintini Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos teritorinio skyriaus dokumentai, kuriais nurodomi tam tikrų planavimo sąlygų sąvadų neatitikimai bendrajam planui ir savivaldybės administracija prašoma inicijuoti tokių sąvadų keitimą (2011 m. balandžio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS525-202/2011), savavališkos statybos aktas, kuriame tik nustatytos galimos savavališkos statybos faktinės aplinkybės (2011 m. gegužės 13 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS858-325/2011), Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos priimami aktai dėl tam tikrų saugomų objektų ar vietovės apsaugos pažeidimų (2011 m. gruodžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-737/2011), siūlymas vidaus reikalų ministrui panaikinti valstybės tarnautojui išduotą leidimą dirbti ar susipažinti su įslaptinta informacija (2012 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-241/2012) ir kt.

34Atkreiptinas dėmesys, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra išaiškinęs, jog teismas gavęs skundą dėl finansavimo sumažinimo pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443, 198 punktą (redakcija, galiojusi iki 2012 m. gegužės 17 d.) turi atlikti visapusišką tokio sprendimo (bendrine prasme) patikrinimą, t. y. turi patikrinti, kiek jis yra teisėtas bei pagrįstas. Turi būti vertinama, ar sprendimas priimtas kompetentingo subjekto, ar nebuvo viršytos įgalinimų ribos, ar jis atitinka tokiam teisės aktui keliamus reikalavimus bei analizuojama, kiek toks teisės aktas buvo pagrįstas. Taigi byloje, kurioje sprendžiamas galutinio (Ministerijos) sprendimo dėl finansavimo sumažinimo pagrįstumas, reikalingas ir rašto (Agentūros siūlymo dėl finansavimo sumažinimo), kuris buvo pagrindas priimti galutinį (Ministerijos) sprendimą dėl finansavimo sumažinimo, įvertinimas, susijęs su aiškinimusi, ar iš tikro buvo padaryti pažeidimai ir tie pažeidimai buvo tiek esminiai, kad turėjo būti sumažintas projekto finansavimas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 lapkričio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-2896/2011).

35Teisėjų kolegija, įvertinusi Taisyklių nuostatas (197, 198 p.), pažymi, jog pagal Taisyklių nuostatas (tiek galiojusias iki 2012 m. gegužės 17 d., tiek galiojančias nuo 2012 m. gegužės 17 d.) įgyvendinančios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nėra pagrindo vertinti kaip individualaus administracinio akto, galinčio būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Tokia išvada darytina atsižvelgus į tai, kad pagal abejas Taisyklių redakcijas galutinis sprendimas dėl projekto finansavimo ir administravimo sutarties yra priimamas būtent Ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos. Todėl nagrinėjamu atveju VšĮ Centrinės projektų valdymo agentūros Sprendimas, kuriuo Ministerijai teikiamas siūlymas sumažinti finansavimą, laikytinas galutinio sprendimo dėl finansavimo sumažinimo sudėtine dalimi.

36Bylos duomenys patvirtina, jog šiuo atveju Agentūros Sprendime pareiškėjams nenustatyta privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių. Yra išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjų teisiniam statusui, t. y. nelemia jų materialinių teisių ir pareigų. Tik ateityje tai gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (priėmus galutinį sprendimą dėl finansavimo ar lėšų). Kaip teisingai pastebėjo pirmosios instancijos teismas, nesutikdami su tokio pobūdžio procedūriniu sprendimu, pareiškėjai šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydami galutinį sprendimą. Tokia išvada atitinka aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl procedūrinio pobūdžio dokumentų nepriskyrimo administraciniam teismui skųstinų administracinių aktų kategorijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1466/2010, 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-730/2010, 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011 ir kt.) (ABTĮ 13 str., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 str. 4 d.).

37Taisyklių 212 punkte (redakcija, galiojanti nuo 2012 m. gegužės 17 d.) numatyta, kad pareiškėjas ar projekto vykdytojas, nesutinkantis su įgyvendinančiosios institucijos, ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos ar vadovaujančiosios institucijos sprendimais, gali juos apskųsti Vyriausiajai administracinių ginčų komisijai arba kreiptis į teismą Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka.

38Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra pažymėjęs, jog poįstatyminių teisės aktų nuostatos, aptariančios teisę kreiptis į administracinį teismą, turėtų būti aiškinamos sistemiškai, t. y. atsižvelgiant į Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, ypač Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 ir 22 straipsnį, iš kurių galima spręsti, kad ne bet kuris atitinkamos institucijos surašytas dokumentas gali būti skundo administraciniam teismui objektu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011). Pastebėtina, jog aiškinimas, kad Agentūros raštas, kuriuo siūloma sumažinti finansavimą, vertintinas kaip tarpinis procedūrinis sprendimas, negalintis būti savarankišku administracinės bylos dalyku, nepaneigia galimybės patikrinti tokio rašto teisėtumą.

39Atsižvelgiant į tai, kadangi ginčas nenagrinėtinas teisme, pareiškėjų skundą turėjo būti atsisakyta priimti, sprendžiant skundo priėmimo klausimą, todėl byla pagrįstai nutraukta, vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu. Pareiškėjų ir trečiojo suinteresuoto asmens Ministerijos atskirieji skundai atmestini, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliktina nepakeista.

40Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

Nutarė

41Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį palikti nepakeistą, o pareiškėjų Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokyklos ir Vilniaus technologijų ir dizaino kolegijos ir trečiojo suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijos atskiruosius skundus atmesti.

42Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš... 2. Teisėjų kolegija... 3. I.... 4. Pareiškėjai Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokykla... 5. Skunde paaiškino, kad ginčijamu Sprendimu 25 procentus 2011 m. gegužės 19... 6. Pareiškėjai vadovavosi Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo... 7. Atsakovas VšĮ Centrinių projektų valdymo agentūra su pateiktu skundu... 8. Atsiliepime į skundą nurodė, kad Agentūra, tirdama ir nustatydama... 9. Atkreipė dėmesį, kad AB „Lietuvos geležinkeliai“ yra sudariusi ne... 10. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo... 11. Atsiliepime į skundą nurodė, kad nėra įgaliota vertinti pareiškėjų... 12. II.... 13. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. lapkričio 8 d. nutartimi... 14. Pirmosios instancijos teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007... 15. Teismas nurodė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo... 16. III.... 17. Pareiškėjai Vilniaus geležinkelio transporto ir verslo paslaugų mokykla ir... 18. Atskirajame skunde remiasi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių... 19. Pareiškėjų teigimu, net jei Ministerija ignoruotų šį teisinį... 20. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo... 21. Atskirajame skunde išdėsto, jog Vilniaus apygardos administracinis teismas... 22. Teigia, jog pagal Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų,... 23. Atsakovas VšĮ Centrinė projektų valdymo agentūra atsiliepimu į... 24. Ministerija atsiliepimu į pareiškėjų atskirąjį skundą nurodo, jog... 25. Teisėjų kolegija... 26. IV.... 27. Pareiškėjų ir trečiojo suinteresuoto asmens Ministerijos... 28. Pareiškėjai ir Ministerija atskiraisiais skundais skundžia Vilniaus... 29. Pareiškėjai nagrinėjamoje byloje siekia apskųsti VšĮ... 30. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Agentūros Sprendime išdėstytas... 31. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 1 dalį,... 32. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra pažymėta, kad... 33. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika,... 34. Atkreiptinas dėmesys, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo... 35. Teisėjų kolegija, įvertinusi Taisyklių nuostatas (197, 198 p.), pažymi,... 36. Bylos duomenys patvirtina, jog šiuo atveju Agentūros... 37. Taisyklių 212 punkte (redakcija, galiojanti nuo 2012 m. gegužės 17 d.)... 38. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra pažymėjęs,... 39. Atsižvelgiant į tai, kadangi ginčas nenagrinėtinas teisme, pareiškėjų... 40. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo... 41. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį... 42. Nutartis neskundžiama....