Byla eA-825-492/2017
Dėl potvarkio panaikinimo

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Irmanto Jarukaičio (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

2teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų A. J., R. J., T. J., R. J. ir A. P. skundą atsakovui Elektrėnų savivaldybės merui, trečiajam suinteresuotam asmeniui uždarajai akcinei bendrovei „Ligamis“ dėl potvarkio panaikinimo.

3Teisėjų kolegija

Nustatė

4I.

5Pareiškėjai A. J., R. J., T. J., R. J. ir A. P. su 2015 m. spalio 5 d. skundu, kurį vėliau patikslino (toliau skundas ir patikslintas skundas kartu įvardijami skundu), kreipėsi į teismą, prašydami panaikinti Elektrėnų savivaldybės mero (toliau – ir Meras) 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkį Nr. 01V-130 „Dėl žemės sklypo kad. Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdo keitimo“ (toliau – ir Potvarkis) bei pareiškėjams iš atsakovo priteisti teismo išlaidų atlyginimą.

6Pareiškėjai paaiškino, kad T. J. ir R. J. nuosavybės teise priklauso žemės sklypas, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), A. J. ir R. J. – žemės sklypas, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), o A. P. – žemės sklypas, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantys (duomenys neskelbtini). Potvarkiu buvo pakeistas kaimyninio žemės sklypo, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas) naudojimo būdas iš bendro naudojimo (miestų, miestelių ir kaimų ar savivaldybės bendro naudojimo) teritorijos į komercinę teritoriją. Žemės sklype rengiamasi projektuoti laidojimo paslaugų paskirties pastatą – krematoriumą. Pareiškėjų nuomone, Potvarkis pažeidžia jų teises ir teisėtus interesus, prieštarauja Lietuvos Respublikos įstatymams ir kitiems teisės aktams bei Elektrėnų savivaldybės lygmens teritorijų planavimo dokumentams ir buvo priimtas viršijant teisės aktuose nustatytus Mero įgaliojimus.

7Pareiškėjai pažymėjo, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 ir 2 dalis, sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį yra įgaliotas priimti savivaldybės administracijos direktorius, o ne meras. Toks reguliavimas yra nustatytas ir Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 (toliau – ir Aprašas) 10 punkte. Atkreipė dėmesį, kad nors Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas Elektrėnų savivaldybės merui suteikia įgaliojimus keisti žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ar būdą, tačiau jis tokius įgaliojimus turi tik teisės aktuose numatytais atvejais ir tvarka, todėl atsakovas, priimdamas Potvarkį, privalėjo nurodyti ir konkrečią teisės normą, kuri numatytų, kad būtent jam yra suteikti įgaliojimai tai atlikti. Atkreipė dėmesį, kad tokios nuomonės laikosi ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija bei Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos. Ši institucija taip pat pažymėjo, kad komercinių objektų projektavimui yra būtini galiojančių teritorijų planavimo dokumentų pakeitimai.

8Pareiškėjų nuomone, Potvarkis prieštarauja Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 daliai, pagal kurią žemės sklypų naudojimo būdai pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą gali būti keičiami tik teritorijai, kuriai detalieji planai nėra parengti. Pabrėžė, kad Žemės sklypui yra parengtas ir Elektrėnų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. balandžio 14 d. įsakymu Nr. 03U-222 patvirtintas teritorijos, skirtos kapinėms įrengti (duomenys neskelbtini) detalusis planas (toliau – ir Detalusis planas), todėl Meras privalėjo vadovautis šiuo planu bei, atsižvelgdamas į tai, kad Detaliojo plano sprendiniai numato Žemės sklypui bendro naudojimo žemės naudojimo būdą, prieš keisdamas Žemės sklypo naudojimo būdą į komercinį, atlikti Detaliojo plano keitimo procedūrą. Pareiškėjai teigė, kad atsakovo ir trečiojo suinteresuoto asmens teiginiai, jog Žemės sklypo naudojimo būdo keitimo Mero potvarkiu prieštaravimas galiojančiam Detaliajam planui nesudaro kliūčių keisti Žemės sklypo naudojimo būdą be teritorijų planavimo dokumento keitimo ar korektūros procedūrų, prieštarauja imperatyvioms Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo nuostatoms.

9Pareiškėjai atkreipė dėmesį, kad Potvarkis neatitinka Elektrėnų savivaldybės tarybos 2009 m. balandžio 29 d. sprendimu Nr. TS-71 patvirtinto Elektrėnų savivaldybės teritorijos bendrojo plano (toliau – ir Bendrasis planas) sprendinių, kurie patvirtina, jog Žemės sklypas patenka į aktyvios rekreacijos teritoriją (R1). Kaip galimos šios teritorijos žemės sklypų paskirtys nurodomos miškų, žemės ūkio bei kitos, o galimi naudojimo būdai ir pobūdžiai – golfo laukai, hipodromai, motodromai, autodromai, tirai, šaudyklos, aikštynai, rekreacijos objektų pagalbiniai pastatai, inžinerinė infrastruktūra, vasarnamiai, viešbučiai (moteliai), pramogų paslaugų pastatai.

10Pareiškėjai pažymėjo, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 patvirtintu Žemės naudojimo būdų turinio aprašu, jeigu žemės sklypo paskirtis yra „Kita“, o naudojimo būdas „Rekreacinės teritorijos“, toks žemės sklypas yra skirtas ilgalaikiam (stacionariam) poilsiui su poilsio paskirties pastatais ar trumpalaikiam poilsiui. Remiantis šiuo aprašu, jei nustatytas žemės naudojimo būdas, yra „Komercinės paskirties objektų teritorijos“, toks žemės sklypas yra skirtas viešbučių paskirties pastatams, administracinės paskirties (išskyrus valstybės ir savivaldybės institucijų, kitų iš valstybės ar savivaldybių biudžetų išlaikomų įstaigų administraciniams pastatams) pastatams, prekybos paskirties pastatams, paslaugų paskirties pastatams, maitinimo paskirties pastatams ir sporto paskirties pastatams. Teigė, kad krematoriumas nėra suderinamas su Bendrajame plane numatytais rekreacinės teritorijos sprendiniais ir aiškiai nurodytais žemės naudojimo pobūdžiais. Atkreipė dėmesį, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. birželio 11 d. įsakymu Nr. 289 patvirtintu statybos techniniu reglamento STR 1.01.09:2003 „Statinių klasifikavimas pagal jų naudojimo paskirtį“ 8.4 punktu, krematoriumai yra priskiriami paslaugų paskirties pastatams, tačiau rekreacinėje teritorijoje R1 yra galimi tik pramogų paslaugų paskirties pastatai, todėl krematoriumo statyba Žemės sklype ir kartu rekreacinėje teritorijoje nėra galima. Pagal Detaliojo plano sprendinius, nustatytas Žemės sklypo naudojimo būdas yra bendro naudojimo teritorijos (B2), pobūdis – kapinių. Detaliajame plane nėra numatytas komercinis žemės naudojimo būdas, todėl Potvarkis prieštarauja privalomiems Detaliojo plano sprendiniams.

11Teismo posėdyje pareiškėjai A. J., R. J., A. P. ir jų atstovas palaikė skundą ir prašė jį tenkinti.

12Atsakovas Elektrėnų savivaldybės meras prašė pareiškėjų skundą atmesti kaip nepagrįstą.

13Atsakovas paaiškino, kad priimdamas Potvarkį, jis neviršijo savo kompetencijos ir nepažeidė viešojo administravimo principų bei teisės aktų. Akcentavo, kad savivaldybės mero įgaliojimai keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą yra nustatyti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte. Šis punktas įsigaliojo 2015 m. naujai išrinktai Elektrėnų savivaldybės tarybai susirinkus į pirmąjį posėdį, t. y. 2015 m. balandžio 15 d. Mero nuomone, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymu savivaldybės merui suteiktų įgaliojimų aplinkybė, kad analogiški įgaliojimai yra suteikti ir kitiems subjektams kitais (ankstesniais) teisės aktais, neatima. Pažymėjo, kad vertinant galiojantį teisinį reglamentavimą sistemiškai, pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas gali būti keičiami dvejopai. Pirmuoju atveju – pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus – Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovo, savivaldybės tarybos, savivaldybės administracijos direktoriaus, mero arba specialiojo teritorijų planavimo dokumentą tvirtinančios institucijos sprendimu. Tokiu atveju sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą priimamas kartu su sprendimu patvirtinti atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą. Antruoju atveju – nerengiant teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto (kai pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimas neprieštarauja savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendiniams) – savivaldybės administracijos direktoriaus ar mero sprendimu. Nurodė, kad nagrinėjamu atveju sprendimas buvo priimamas vadovaujantis bendraisiais planais, atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje nustatytą išlygą, pagal kurią valstybei svarbių projektų teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai privalomi valstybės lygmens ir žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentams. Taikant valstybei svarbių projektų teritorijų planavimo dokumentų sprendinius, valstybės lygmens ir žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai galioja tiek, kiek jie neprieštarauja valstybei svarbių projektų teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams.

14Atsakovas paaiškino, kad seniai susiformavusios (duomenys neskelbtini) kapinės netrukus bus užpildytos ir iš esmės nebetenkins (duomenys neskelbtini) bei aplinkinių kaimų gyventojų poreikių, todėl reikėjo spręsti šią problemą, ieškant papildomo ploto kapinėms (duomenys neskelbtini) apylinkėse įrengti. Dar iki Bendrojo plano patvirtinimo Elektrėnų savivaldybės administracijos direktoriaus 2009 m. balandžio 16 d. įsakymu Nr. 03V-239 buvo nuspręsta rengti kapinių teritorijų detaliuosius planus įvairiose savivaldybės teritorijose, tarp jų ir (duomenys neskelbtini) 2009–2011 m. buvo parengtas, suderintas ir Elektrėnų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. balandžio 14 d. įsakymu Nr. 03V-222 patvirtintas teritorijos, skirtos kapinėms įrengti (duomenys neskelbtini), detalusis planas. Šiame plane buvo nustatyta pagrindinė tikslinė žemės paskirtis – kita, žemės naudojimo būdas – bendro naudojimo teritorijos, pobūdis – kapinių, reglamento indeksas – B2. Taip ginčo žemės naudojimo paskirtis buvo pakeista iš rekreacinės teritorijos į kitos paskirties bendro naudojimo teritoriją. Mero nuomone, gavęs Žemės sklypo nuomininkės uždarosios akcinės bendrovė (toliau – UAB) „Ligamis“ prašymą pakeisti jos nuomojamo Žemės sklypo žemės naudojimo būdą iš bendro naudojimo teritorijos į komercinės paskirties objektų teritoriją, jis, turėdamas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte suteiktus įgaliojimus, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875 patvirtintų Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose, įstaigose ir kituose viešojo administravimo subjektuose taisyklių 8 punktu, neturėjo teisinio pagrindo persiųsti UAB „Ligamis“ prašymą pagal kompetenciją nagrinėti Elektrėnų savivaldybės administracijos direktoriui. Be to, atsakovas neturėjo teisinio pagrindo ir atsisakyti tenkinti minėtą bendrovės prašymą, kadangi patvirtinus Detalųjį planą su nustatytu žemės naudojimo būdu – bendro naudojimo teritorijos, pagrindinės žemės naudojimo būdo pakeitimas į komercinės paskirties objektų teritorijas neprieštaravo savivaldybės lygmens bendrojo plano sprendiniams. Pažymėjo, kad Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje Potvarkio prieštaravimo teisės aktų reikalavimams nenustatė.

15Meras pabrėžė, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas yra toks dalykas, kuris, esant prieštaravimui tarp savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano (jeigu jis parengtas) sprendiniams, gali būti keičiamas teritorijų planavimo dokumentu ar žemės valdos projektu. Detalusis planas ir yra tas dokumentas, kurio vienas iš tikslų yra nustatyti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį. Atkreipė dėmesį, kad iki 2011 m. balandžio 14 d. ne Detalusis planas ir jo sprendiniai prieštaravo Bendrojo plano sprendiniams, o pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas prieštaravo savivaldybės lygmens bendrojo plano sprendiniams. Šis prieštaravimas buvo pašalintas Detaliuoju planu, todėl nėra pagrindo teigti, kad Detaliojo plano sprendiniai prieštaravo Bendrojo plano sprendiniams. Pabrėžė, kad ne Potvarkis, o žemės naudojimo būdo keitimas prieštaravo Detaliojo plano sprendiniams ir šis prieštaravimas buvo pašalintas priimant Potvarkį.

16Atsakovo nuomone, ydinga yra teigti, kad mero potvarkiu galima keisti žemės sklypo naudojimo būdą tik atitinkamai žemės sklypo naudojimo būdą pakeitus detaliajame plane, nes tokiu atveju detaliuoju planu būtų pakeistas žemės sklypo naudojimo būdas ir keisti jį mero potvarkiu neliktų prasmės. Atkreipė dėmesį, kad žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o ne pačiais detaliaisiais planais, specialiojo teritorijų planavimo dokumentais ar žemės valdos projektais ar jų korektūromis. Be to, ir Aprašo 12 punkte nustatyta, kad sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priimamas per 10 darbo dienų. Joks detalusis planas, specialiojo teritorijų planavimo dokumentas ar žemės valdos projektas negali būti parengtas, suderintas ir patvirtintas per tokį trumpą terminą ir tai tik dar kartą patvirtina, kad žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus. Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies frazė „<...> urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas <...>“ reiškia, kad ši įstatymo nuostata netaikoma atvejams, kai detalieji planai parengti. Kadangi Elektrėnų savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu yra patvirtintas teritorijos, skirtos kapinėms (duomenys neskelbtini) įrengti, detalusis planas, nėra pagrindo teigti, kad šiuo atveju žemės naudojimo būdas turėjo būti keičiamas pagal Bendrąjį planą.

17Atsakovas paaiškino, kad po Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo pakeitimų merams yra suteikti įgaliojimai keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą teisės aktų nustatytais atvejais bei tvarka. Lietuvos Respublikos Vyriausybė ir kitos institucijos iki 2015 m. kovo 1 d. buvo įpareigotos priimti atitinkamus įgyvendinamuosius teisės aktus, tačiau, kol minėtos institucijos nėra nustačiusios papildomų ar kitokių atvejų, teisės aktai numato šiuos atvejus, kada savivaldybės administracijos direktorius arba ex officio savivaldybės meras pagal Aprašą galėtų keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, t. y. kai asmuo pateikia prašymą ir kitą reikiamą dokumentaciją ir kai sprendimas pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą priimamas be sprendimo patvirtinti atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą.

18Teismo posėdyje atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero atstovai palaikė atsiliepime išdėstytą poziciją.

19Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Ligamis“ prašė pareiškėjų skundą atmesti.

20UAB „Ligamis“ paaiškino, kad galiojančiame Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte yra nustatyta, jog meras keičia pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą teisės aktų nustatytais atvejais ir tvarka. Pažymėjo, kad šis (naujų) mero įgaliojimų praplėtimas yra siejamas su tiesioginių rinkimų į mero postus įvedimu. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte aiškiai apibrėžiama, kad įgaliojimai keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą suteikiami būtent merui, o ne kitam savivaldybės subjektui. Be to, minėta nuostata yra blanketinė ir nukreipia į Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnį bei Aprašą. Pagal galiojančią Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo redakciją, įgaliojimai keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą nėra suteikti savivaldybės administracijos direktoriui, o tai, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis nuostata suteikia teisę keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą tik savivaldybės administracijos direktoriui, laikytina teisės aktų kolizija, kuri turi būti išsprendžiama taikant lex posterior derogat legi priori principą, t. y. taikant vėliau priimtą Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktą. Pažymėjo, kad tokią praktiką panašiose byloje formuoja ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas.

21UAB „Ligamis“ atkreipė dėmesį, kad Potvarkiu nebuvo pakeista žemės paskirtis, buvo pakeistas tik naudojimo būdas iš bendro naudojimo teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijos, o toks žemės naudojimo būdo pakeitimas yra suderinamas su viešuoju interesu, kadangi vietoj planuotų kapinių žemės sklype bus pastatytas laidojimo paslaugų paskirties pastatas, kurio statymas yra giminingas ankstesniam numatytam žemės sklypo naudojimo pobūdžiui. Trečiasis suinteresuotas asmuo pažymėjo, kad Aprašu buvo supaprastinta pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo tvarka ir nustatyta galimybė keisti žemės paskirtį nerengiant teritorijų planavimo dokumentų. Aprašo 10 punkte yra aiškiai numatyta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų prašymu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Teisės akte naudojama formuluotė „ir (ar)“ suteikia merui teisę keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą vadovaujantis vien tik bendruoju savivaldybės lygmens planu, tuo labiau, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 3 dalyje yra nustatyta, kad kiekvienas žemesnio teritorijų planavimo lygmuo (pvz., detalusis planavimas) privalo vadovautis aukštesnio teritorijų planavimo lygmens patvirtintais teritorijų planavimo dokumento sprendiniais (bendruoju planu), juos detalizuojant.

22Teismo posėdyje trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Ligamis“ atstovas palaikė atsiliepime išdėstytą poziciją.

23II.

24Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. vasario 29 d. sprendimu pareiškėjų A. J., R. J., T. J., R. J. ir A. P. skundą patenkino ir Mero 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkį Nr. 01V-130 „Dėl žemės sklypo kad. Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdo keitimo“ panaikino.

25Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad Meras, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsniu, Aprašu ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsniu, bei atsižvelgdamas į Bendrojo plano sprendinius, tenkino UAB „Ligamis“ prašymą ir pakeitė žemės sklypo, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esamą žemės naudojimo būdą – bendro naudojimo (miestų, miestelių ir kaimų ar savivaldybių bendro naudojimo) teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijos.

26Išanalizavęs Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkto, Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 bei 2 dalių, Aprašo 9 ir 10 punktų bei Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatas, teismas sutiko su atsakovo pozicija, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas suteikia savivaldybės merui įgaliojimus keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, tačiau atkreipė dėmesį, jog minėtoje nuostatoje nėra nurodyti konkretūs atvejai, kada ir kokia tvarka savivaldybės meras šiuos įgaliojimus gali įgyvendinti. Teismas pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas nukreipia į kitus teisės aktus – Lietuvos Respublikos žemės įstatymą, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymą ir Aprašą, kuriuose žemės naudojimo būdo keitimas priskiriamas savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencijai.

27Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad sprendžiant klausimą, kuri teisės norma turi būti taikoma konkretiems teisiniams santykiams sureguliuoti, yra taikoma ta teisės norma, kuri yra specialiai skirta šiems teisiniam santykiams reguliuoti. Atsižvelgęs į tai, kad žemės naudojimo būdo keitimą reglamentuoja Lietuvos Respublikos žemės įstatymas, kuriame teisė keisti žemės naudojimo būdą savivaldybės merui nėra suteikta, teismas sprendė, kad atsakovas neturėjo įgaliojimų priimti Potvarkį. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Ligamis“ argumentai dėl planuojamo Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalies pakeitimo tik patvirtina, jog kol šio įstatymo 24 straipsniu konkrečiam subjektui – savivaldybės administracijos direktoriui – yra suteikti įgaliojimai keisti žemės sklypų naudojimo būdą, savivaldybės meras šių veiksmų negali atlikti. Tai, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 5, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 27, 29, 40, 42, 45 ir 46 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 251 straipsniu įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje nustatytais terminais nebuvo priimti atitinkami teisės aktai ar padaryti jų pakeitimai, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas taptų efektyvus, nesudaro pagrindo Merui įgyvendinti savo Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte įtvirtintą teisę ne teisės aktų nustatytais atvejais ir tvarka. Teismo vertinimu, UAB „Ligamis“ argumentai, kad savivaldybės administracijos direktoriui įgaliojimai keisti žemės naudojimo būdą Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymu nėra suteikti, nėra pagrįsti, kadangi šio įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 punkte yra nurodyta, jog savivaldybės administracijos direktorius, tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus, Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus, gali, be kita ko, leisti įsakymus jam priskirtos kompetencijos klausimais savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams. Taigi, ši norma suteikia savivaldybės administracijos direktoriui vykdyti ir Lietuvos Respublikos žemės įstatyme bei Apraše jam nustatytas funkcijas.

28Atsižvelgęs į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatą ir konstatavęs, kad Meras neturėjo teisės priimti Potvarkio, teismas šį aktą panaikino kaip neteisėtą. Panaikinęs Potvarkį nurodytu pagrindu, teismas kitų pareiškėjų skundo argumentų neanalizavo.

29Nustatęs, kad A. J., R. J., T. J., R. J. ir A. P. nepateikė patirtų teismo išlaidų apskaičiavimo bei dokumentų, patvirtinančių šių išlaidų realumą, pirmosios instancijos teismas jų prašymo dėl išlaidų priteisimo nesprendė ir išaiškino pareiškėjams teisę pašymą dėl išlaidų atlyginimo teismui paduoti ne vėliau kaip per keturiolika dienų nuo sprendimo įsiteisėjimo.

30III.

31Atsakovas Elektrėnų savivaldybės meras pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimą panaikinti ir pareiškėjų skundą atmesti.

32Atsakovas savo poziciją grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti pirmosios instancijos teismui. Mero nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai pritaikė ir išaiškino materialinės teisės normas, o tai sudaro pagrindą jį panaikinti.

33Pažymi, kad teismas 2016 m. vasario 29 d. sprendimą grindė tik teisės aktų normomis, kaip teisės šaltiniais, tačiau Lietuvos administracinių teismų praktikoje, taikant administracinių bylų teisenos taisykles, yra reikšmingi tiek tiesioginiai, tiek netiesioginiai teisės šaltiniai. Teigia, kad teisiškai sureguliuoti visas gyvenimiškas situacijas visose viešojo administravimo srityse yra objektyviai neįmanoma dėl viešosios teisės sričių specifikos, t. y. reguliuojamos veiklos platumo. Net ir tais atvejais, kai juridiškai tam tikrų viešųjų santykių norminis modelis vis dėlto yra nustatytas, administracinė teisės norma, kaip abstraktaus pobūdžio elgesio taisyklė, neleidžia iš anksto numatyti visų jos įgyvendinimo niuansų, kurie gali kilti administracinės teisės normos taikymo praktikoje metu. Tokiais atvejais naudojami specialūs juridiniai metodai, t. y. įstatymo analogija arba teisės analogija, kurie tam tikra prasme konkrečiu atveju pašalina administracinio teisinio reguliavimo spragas bei leidžia išnagrinėti atitinkamą klausimą ir priimti vienokį ar kitokį sprendimą.

34Meras atkreipia dėmesį, kad jeigu Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas nukreipia į kitus teisės aktus, pačiame šiame ir neturėtų būti nurodyti konkretūs atvejai, kada ir kokia tvarka savivaldybės meras gali įgyvendinti šiuos įgaliojimus. Pažymi, kad yra akivaizdu, jog Lietuvos Respublikos žemės įstatyme egzistuoja teisinio reguliavimo spraga, todėl, užpildant šią spragą, turi būti taikoma įstatymo analogija (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 4 straipsnio 6 dalis). Tokiu atveju, kai visuomeninio santykio apskritai nereguliuoja pozityviosios teisės normos, jis gali būti sureguliuotas remiantis teisės analogija sukurta norma. Pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra konstatavęs, jog įstatymų leidėjo neišspręsti teisės taikymo klausimai yra teismų praktikos dalykas. Įstatymų leidėjo neišspręstus teisės taikymo klausimus gali spręsti teismai, nagrinėjantys ginčus dėl atitinkamų teisės aktų (jų dalių) taikymo. Atkreipia dėmesį, kad aplinkybę, jog Lietuvos Respublikos žemės įstatyme nagrinėjamoje srityje yra spraga, kurią teisėkūros procedūromis bandoma pašalinti, patvirtina ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2016 m. vasario 11 d. raštas Nr.(14-3)-D8-1070. Atsakovas pažymi, kad ankstesnėje bylos nagrinėjimo stadijoje šio argumento bei jį patvirtinančių įrodymų nebuvo galima pateikti, nes minėtas raštas buvo gautas po bylos išnagrinėjimo pirmosios instancijos teisme.

35Pareiškėjai A. J., R. J., T. J., R. J. ir A. P. prašo atsakovo apeliacinį skundą atmesti, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimą palikti nepakeistą.

36Pareiškėjai sutinka su teismo padaryta išvada, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkto normos formuluotė yra blanketinė, todėl negali būti taikoma tiesiogiai – ji gali būti taikoma tik tada, kai kituose teisės aktuose yra numatyti konkretūs atvejai ir tvarka, pagal kurią merams suteikiami įgaliojimai keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą. Taigi, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkto teisės norma tik sudaro pagrindą, keičiant kitus teisės aktus ateityje, įtvirtinti konkrečius atvejus, kuriais meras galėtų keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, tačiau ši teisės norma nesuteikia merui jokių įgaliojimų savo sprendimu keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą.

37Pareiškėjai atkreipia dėmesį, kad teisės doktrinoje laikoma, jog teisės spraga – tai tokia situacija, kai būtina teisiškai reguliuoti visuomeninius santykius, tačiau nėra atitinkamos teisės normos ir todėl šie santykiai iš esmės nereguliuojami. Pabrėžia, kad pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo tvarka teisės aktais yra sureguliuota pakankamai išsamiai. Tokį keitimą nustato Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnis, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas, Aprašas ir kiti teisės aktai. Aplinkybė, kad įgaliojimai keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą yra suteikti savivaldybių administracijos direktoriui, o ne merui, nereiškia, jog šie santykiai yra nesureguliuoti ir egzistuoja įstatymų spraga. Kadangi be blanketinės Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkto normos daugiau nėra jokių teisės aktų, suteikiančių merui įgaliojimus keisti žemės paskirtį ar būdą, Meras, priimdamas Potvarkį, pažeidė ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktą, kadangi Potvarkį priėmė nesant teisės aktuose numatytų atvejų ir tvarkos. Teigia, kad apelianto pateikta informacija, jog yra rengiami atitinkami įstatymų pakeitimų projektai, iš esmės neturi jokios teisinės įtakos Potvarkio teisėtumui, kadangi viešojo administravimo subjektai privalo vadovautis sprendimo priėmimo metu galiojančiais teisės aktais, o ne jų projektais.

38Pareiškėjai pažymi, kad Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos 2015 m. rugpjūčio 10 d. antikorupcinio vertinimo išvadoje Nr. 4-01-5770 „Dėl teritorijų planavimo įstatymo Nr. I-1120 4, 16, 17, 19, 20, 22 ir 28 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. 15-3300(2) ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo Nr. I-446 24, 32 ir 40 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. 15-3301(2)“ yra nurodyta, jog Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas turėtų būti aiškinamas ne kaip merui suteikiantis konkrečią subjektinę teisę atlikti tam tikrus veiksmus (sprendimu keisti žemės naudojimo paskirtį ar būdą), bet kaip suteikiantis teisinę galią tam tikrais teisės aktuose numatytais atvejais (pavyzdžiui, nesant savivaldybės administracijos direktoriaus ar kitais išskirtiniais atvejais) priimti sprendimus dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo. Atkreipia dėmesį, kad apelianto pateiktame Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2016 m. vasario 11 d. rašte Nr. (14-3)-D8-1070 yra pateikiamas išaiškinimas, jog atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarijos Teisės departamento pastabas, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo projektas buvo pakoreguotas ir atsisakyta nuostatų, pagal kurias buvo numatyta pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo funkcijas perduoti savivaldybių merų kompetencijai. Be to, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, atsižvelgdama į tai, kad įstatymuose nustatyta pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo tvarka yra nuosekli, logiška ir aiški, siūlo keisti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą ir panaikinti prielaidas mero įgaliojimams keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą.

39Pareiškėjų nuomone, Meras, priimdamas Potvarkį, neabejotinai viršijo jam įstatymais suteiktus įgaliojimus ir kompetenciją, o toks kompetencijos viršijimas yra savarankiškas ir pakankamas pagrindas panaikinti ginčijamą administracinį aktą, vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 2 punktu. Pareiškėjai papildomai atkreipia dėmesį, kad aptariamu atveju net ir kompetentingas viešo administravimo subjektas (Elektrėnų savivaldybės administracijos direktorius) negalėjo pakeisti Žemės sklypo naudojimo būdo vadovaudamasis Bendrojo plano sprendiniais be papildomų teritorijų planavimo procedūrų. Šią savo poziciją pareiškėjai grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti pirmosios instancijos teismui.

40Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Ligamis“ prašo atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero apeliacinį skundą tenkinti, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimą panaikinti ir pareiškėjų skundą atmesti.

41UAB „Ligamis“ savo poziciją grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti pirmosios instancijos teismui. Papildomai paaiškina, kad pareiškėjų pateiktame Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2015 m. gegužės 20 d. rašte Nr. (14-3)-D8- 3834 yra išreiškiama nuomonė, jog Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkto nuostata galėtų būti taikoma tik atitinkamai pakeitus teisės aktus, reglamentuojančius pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo atvejus ir tvarką, o atsakovo pateiktame Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnybos 2015 m. spalio 15 d. rašte nurodyta, kad šioje byloje ginčijamas potvarkis yra priimtas laikantis teisės aktų reikalavimų, t. y. meras neviršijo savo įgaliojimų. Teigia, kad šie rašytiniai įrodymai patvirtina, jog valstybės įgaliotos institucijos dėl atsiradusios kolizijos ėmė skirtingai aiškinti tą patį teisinį santykį reglamentuojančius teisės aktus, o tai dar kartą patvirtina, kad šioje byloje turėtų būti taikomas lex posterior derogat legi priori principas.

42Teisėjų kolegija

konstatuoja:

43IV.

44Nuo 2016 m. liepos 1 d. įsigaliojo naujos redakcijos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (2016 m. birželio 2 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas Nr. XII-2399). Vadovaudamasi minėto įstatymo 8 straipsnio 2 dalimi, kuris nustato šio įstatymo įgyvendinimo tvarką, teisėjų kolegija išnagrinėjo bylą apeliacine tvarka, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo, galiojusio iki 2016 m. liepos 1 d., nustatytas procesines taisykles.

45Ginčas šioje administracinėje byloje kilo dėl Elektrėnų savivaldybės mero 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkio Nr. 01V-130, kuriuo buvo pakeistas žemės sklypo, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimo būdas, teisėtumo ir pagrįstumo.

46Remiantis administracinėje byloje esančiais rašytinais įrodymais, nustatyta, kad žemės sklypas, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini), nuosavybės teise priklauso Lietuvos Respublikai ir jį nuo 2015 m. rugpjūčio 25 d. tos pačios dienos valstybinės žemės sklypo nuomos sutartimi Nr. 51SŽN-19 nuomojasi uždaroji akcinė bendrovė „Ligamis“. Nuomos terminas – iki 2065 m. rugpjūčio 25 d. UAB „Ligamis“ su 2015 m. rugpjūčio 25 d. prašymu kreipėsi į Elektrėnų savivaldybės merą ir prašė pakeisti Žemės sklypo, kurio pagrindinė žemės naudojimo paskirtis – kita, būdas – bendro naudojimo teritorijos, į komercinės paskirties objektų teritorijos. Atsakovas 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkiu Nr. 01V-130 „Dėl žemės sklypo kad. Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdo keitimo“, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsniu, Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašu, patvirtintu Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. sausio 15 d. nutarimu Nr. 44, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsniu, atsižvelgdamas į Elektrėnų savivaldybės tarybos 2009 m. balandžio 29 d. sprendimu Nr. TS-71 patvirtinto Elektrėnų savivaldybės teritorijos bendro plano sprendinius, tenkindamas UAB „Ligamis“ 2015 m. rugpjūčio 25 d. prašymą, pakeitė Žemės sklypo žemės naudojimo būdą – bendro naudojimo (miestų, miestelių ir kaimų ar savivaldybės bendro naudojimo) teritorijos į komercinės paskirties objektų teritorijos. Pirmosios instancijos teismas, padaręs išvadą, kad atsakovas neturėjo teisės priimti Potvarkio, šį aktą panaikino. Elektrėnų savivaldybės meras su tokiu teismo sprendimu nesutinka ir teigia, kad priimdamas Potvarkį, jis neviršijo savo kompetencijos ir nepažeidė viešojo administravimo principų bei teisės aktų. Atsakovo nuomone, savivaldybės mero įgaliojimai keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą yra nustatyti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte.

47Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio, nustatančio mero įgaliojimus, 2 dalies 20 punkte yra įtvirtinta, kad meras keičia pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą teisės aktų nustatytais atvejais ir tvarka. Kaip teisingai pažymėjo pareiškėjai, ši nuostata yra blanketinė ir nukreipia į kitus teisės aktus. Taigi, savivaldybės merui yra suteikti įgaliojimai keisti žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, tačiau meras tokius įgaliojimus turi tik teisės aktuose nustatytais atvejais ir tvarka. Atsižvelgiant į tai, siekiant nustatyti, ar atsakovas, priimdamas Potvarkį, neviršijo savo kompetencijos, būtina išanalizuoti teisės aktų, reglamentuojančių žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimą, nuostatas.

48Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarką reglamentuojančio Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Pagal to paties straipsnio 2 dalį, sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priima detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė. Aptartas Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio nuostatas detalizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 (bylai reikšminga 2014 m. sausio 15 d. nutarimo Nr. 44 redakcija) patvirtintas Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašas, nustatantis pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo (būdų) nustatymo formuojant naujus žemės sklypus ir suformuotų ar pertvarkytų žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo tvarką bei sąlygas. Pagal šio aprašo 10 punktą, Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte yra įtvirtinta, kad kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas. Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalyse taip pat nėra jokių nuostatų, kurios savivaldybės merui suteiktų įgaliojimus keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą. Aptartas teisinis reguliavimas patvirtina, kad sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą yra įgaliotas savivaldybės administracijos direktorius. Atsakovas nenurodė jokios konkrečios teisės normos, kuria remiantis Elektrėnų savivaldybės merui būtų suteikti įgaliojimai keisti pagrindinius žemės naudojimo būdą ar paskirtį.

49Elektrėnų savivaldybės meras pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punktas įsigaliojo 2015 m., ir teigė, kad šiuo įstatymu savivaldybės merui suteiktų įgaliojimų aplinkybė, kad analogiški įgaliojimai yra suteikti ir kitiems subjektams ankstesniais aktais, neatima, tačiau teisėjų kolegija su tokia Elektrėnų savivaldybės mero pozicija nesutinka. Kaip jau minėta, savivaldybės meras keisti žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą gali tik teisės aktuose nustatytais atvejais ir tvarka, tačiau tokia tvarka nėra nustatyta, o jos nenustatymas nesuteikia savivaldybės merui pagrindo Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkte įtvirtintą teisę įgyvendinti ne teisės aktų nustatytais atvejais ir tvarka. Teisėjų kolegijos vertinimu, konkrečių atvejų ir tvarkos nenustatymas nagrinėjamu atveju negali būti laikomas teisės spraga, kadangi pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo tvarka teisės aktuose yra pakankamai išsamiai sureguliuota, nuosekli bei logiška ir tai patvirtina aptartas teisinis reguliavimas. Aplinkybė, kad įgaliojimai keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą yra suteikti savivaldybių administracijos direktoriui, o ne merui, nereiškia, jog šie santykiai yra nesureguliuoti ir egzistuoja įstatymų spraga. Kolizijos tarp Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 20 punkto ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalies bei Aprašo 10 punkto nuostatų taip pat nėra, kadangi sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą yra įgaliotas savivaldybės administracijos direktorius, o savivaldybės meras tai gali atlikti tik teisės aktų nustatytais atvejais ir tvarka. Aplinkybės, kad vyksta diskusijos ir rengiami atitinkami teisės aktų pakeitimų projektai, jokios teisinės reikšmės Potvarkio teisėtumui neturi, kadangi jis turėjo būti priimtas vadovaujantis galiojančiais teisės aktais.

50Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose (intra vires), o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires), pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 2 punktą, yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu. Viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto teisėtumo klausimas turi būti sprendžiamas taikant įgalinimų ribų kriterijų, o plečiamasis valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas nėra galimas. Atsižvelgusi į tai, kad teisės aktuose nėra įtvirtinti atvejai bei tvarka, kuria remdamasis Elektrėnų savivaldybės meras galėtų keisti pagrindinį žemės naudojimo būdą, konstatuotina, kad atsakovas, priimdamas 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkį Nr. 01V-130, peržengė jam teisės aktais suteiktos kompetencijos ribas ir priėmė nepagrįstą sprendimą, kuris remiantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos 89 straipsnio 1 dalies 2 punktu, turi būti panaikintas. Šis Potvarkio panaikinimo pagrindas yra pakankamas pareiškėjų skundo reikalavimui tenkinti, todėl kiti argumentai, susiję su šio akto neteisėtumu, neanalizuojami.

51Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjų A. J., R. J., T. J., R. J. ir A. P. skundą, nustatė nagrinėjamam ginčui išspręsti reikšmingas aplinkybes, pagal įrodymų vertinimo taisykles iš esmės ištyrė įrodymų visumą, materialinės teisės normas taikė teisingai, ir panaikindamas Elektrėnų savivaldybės mero 2015 m. rugpjūčio 31 d. potvarkį Nr. 01V-130 „Dėl žemės sklypo kad. Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdo keitimo“, priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, kurį naikinti, remiantis atsakovo apeliacinio skundo argumentais, nėra pagrindo. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimas paliekamas nepakeistas, o atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero apeliacinis skundas atmetamas.

52Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

Nutarė

53Atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero apeliacinį skundą atmesti.

54Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimą palikti nepakeistą.

55Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai
Ryšiai
1. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš... 2. teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo... 3. Teisėjų kolegija... 4. I.... 5. Pareiškėjai A. J., R. J., 6. Pareiškėjai paaiškino, kad T. J. ir 7. Pareiškėjai pažymėjo, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24... 8. Pareiškėjų nuomone, Potvarkis prieštarauja Lietuvos Respublikos žemės... 9. Pareiškėjai atkreipė dėmesį, kad Potvarkis neatitinka Elektrėnų... 10. Pareiškėjai pažymėjo, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės ūkio... 11. Teismo posėdyje pareiškėjai A. J., 12. Atsakovas Elektrėnų savivaldybės meras prašė pareiškėjų skundą atmesti... 13. Atsakovas paaiškino, kad priimdamas Potvarkį, jis neviršijo savo... 14. Atsakovas paaiškino, kad seniai susiformavusios (duomenys neskelbtini)... 15. Meras pabrėžė, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas yra... 16. Atsakovo nuomone, ydinga yra teigti, kad mero potvarkiu galima keisti žemės... 17. Atsakovas paaiškino, kad po Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo... 18. Teismo posėdyje atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero atstovai palaikė... 19. Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Ligamis“ prašė pareiškėjų skundą... 20. UAB „Ligamis“ paaiškino, kad galiojančiame Lietuvos Respublikos vietos... 21. UAB „Ligamis“ atkreipė dėmesį, kad Potvarkiu nebuvo pakeista žemės... 22. Teismo posėdyje trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Ligamis“ atstovas... 23. II.... 24. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. vasario 29 d. sprendimu... 25. Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad Meras, vadovaudamasis Lietuvos... 26. Išanalizavęs Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2... 27. Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad sprendžiant klausimą,... 28. Atsižvelgęs į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo... 29. Nustatęs, kad A. J., R. J., 30. III.... 31. Atsakovas Elektrėnų savivaldybės meras pateikė apeliacinį skundą, kuriame... 32. Atsakovas savo poziciją grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo... 33. Pažymi, kad teismas 2016 m. vasario 29 d. sprendimą grindė tik teisės aktų... 34. Meras atkreipia dėmesį, kad jeigu Lietuvos Respublikos vietos savivaldos... 35. Pareiškėjai A. J., R. J., 36. Pareiškėjai sutinka su teismo padaryta išvada, kad Lietuvos Respublikos... 37. Pareiškėjai atkreipia dėmesį, kad teisės doktrinoje laikoma, jog teisės... 38. Pareiškėjai pažymi, kad Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos... 39. Pareiškėjų nuomone, Meras, priimdamas Potvarkį, neabejotinai viršijo jam... 40. Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Ligamis“ prašo atsakovo Elektrėnų... 41. UAB „Ligamis“ savo poziciją grindžia tais pačiais argumentais, kurie... 42. Teisėjų kolegija... 43. IV.... 44. Nuo 2016 m. liepos 1 d. įsigaliojo naujos redakcijos Lietuvos Respublikos... 45. Ginčas šioje administracinėje byloje kilo dėl Elektrėnų savivaldybės... 46. Remiantis administracinėje byloje esančiais rašytinais įrodymais,... 47. Pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 20... 48. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarką... 49. Elektrėnų savivaldybės meras pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos vietos... 50. Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo... 51. Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad... 52. Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos 53. Atsakovo Elektrėnų savivaldybės mero apeliacinį skundą atmesti.... 54. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. vasario 29 d. sprendimą... 55. Nutartis neskundžiama....