Byla A-2995-492/2018
Dėl žalos atlyginimo

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Stasio Gagio, Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

2teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka nagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo R. P. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. lapkričio 17 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą atsakovui R. P., tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai ir Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei dėl žalos atlyginimo.

3Išplėstinė teisėjų kolegija

Nustatė

4I.

5

  1. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokuroras (toliau ? ir pareiškėjas, prokuroras), gindamas viešąjį interesą, kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas priteisti iš atsakovo R. P. (toliau ? ir atsakovas) Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai (toliau ? ir VRM) 61 805,21 Eur (213 401,02 Lt) nuostoliams atlyginti.
  2. Pagrįsdamas savo reikalavimą prokuroras nurodė, kad Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė (toliau – ir Valstybės kontrolė), atlikusi VRM 2011 metų valstybinį finansinį auditą, konstatavo, kad VRM ir jai pavaldi įstaiga Valstybės tarnybos departamentas panaudojo valstybės biudžeto lėšas neteisėtai atleisto ir teismo sprendimu grąžinto darbuotojo O. Š. darbo užmokesčiui už priverstinės pravaikštos laiką, piniginei kompensacijai už priverstinės pravaikštos laikotarpiu nepanaudotas kasmetines atostogas ir neturtinei žalai apmokėti, taip pat dėl neteisėtai atleisto darbuotojo grąžinimo į pareigas atleistos darbuotojos išeitinei išmokai apmokėti. Atsižvelgdama į tai, Valstybės kontrolė kreipėsi į Lietuvos Respublikos generalinę prokuratūrą (toliau – ir Generalinė prokuratūra), kad būtų ginamas viešasis interesas. Nagrinėjant pareiškimą nustatyta, kad įsiteisėjusiu Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimu buvo pakeistas vidaus reikalų ministro R. P. priimtas 2009 m. spalio 2 d. įsakymas Nr. 1TE-253, kuriuo O. Š. skirta tarnybinė nuobauda – griežtas papeikimas, ir jam skirtas papeikimas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimu buvo panaikintas vidaus reikalų ministro R. P. priimtas 2010 m. kovo 9 d. įsakymas Nr. 1TE-58 (toliau ? ir Įsakymas), kuriuo O. Š. skirta tarnybinė nuobauda ir jis atleistas iš einamų pareigų. Panaikinus Įsakymą kaip neteisėtą, O. Š. buvo grąžintas į eitas pareigas, priteistas vidutinis darbo užmokestis už visą priverstinės pravaikštos laiką, taip pat 289,62 Eur (1 000 Lt) neturtinės žalos atlyginimas. Dėl neteisėtų vidaus reikalų ministro įsakymų VRM atsirado nuostolių, todėl turi būti sprendžiamas klausimas dėl materialinės atsakomybės už valstybei padarytą žalą taikymo R. P., kuris, kaip politikas, darbo teisiniais santykiais buvo susijęs su valstybe ir VRM. Kadangi spręstinas klausimas dėl žalos, padarytos netinkamai atliekant vadovo pareigas „vidiniuose“ santykiuose, R. P. veiksmai nagrinėjamu atveju vertinti remiantis darbo teisės normomis. Materialinė darbuotojo atsakomybė atsiranda esant Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau ? ir DK) 246 straipsnyje nustatytiems pagrindams, t. y. neteisėtiems veiksmams, žalai, priežastiniam ryšiui tarp neteisėtos veikos ir žalos, pažeidėjo kaltei, tarp pažeidėjo ir nukentėjusios šalies egzistuoja darbo teisiniai santykiai, o žalos atsiradimas susijęs su darbo veikla. Neteisėti vidaus reikalų ministro R. P. veiksmai yra konstatuoti įsiteisėjusiuose Vilniaus apygardos administracinio teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimuose. Iš teismų sprendimuose nustatytų faktinių aplinkybių ir išvadų matyti, kad R. P. priimdamas 2009 m. spalio 2 d. įsakymą Nr. 1TE-253 ir skirdamas O. Š. griežčiausią tarnybinę nuobaudą turėjo ir galėjo suprasti, kad ji nėra proporcinga padarytiems pažeidimams, nes net tarnybinio nusižengimo tyrimo komisijos (toliau – ir komisija) išvadose buvo siūloma O. Š. skirti švelniausią tarnybinę nuobaudą – pastabą. Be to, spręsdamas dėl siūlomos taikyti nuobaudos rūšies keitimo, šį savo sprendimą atsakovas turėjo motyvuoti ir pagrįsti. Vadinasi, atsakovas turėjo ir galėjo žinoti, kad nėra pagrindo Įsakymu O. Š. skirti pačią griežčiausią nuobaudą – atleidimą iš pareigų. Atsakovo siekis bet kokia kaina ir rizika atleisti O. Š. iš pareigų yra akivaizdus, nes per pusę metų jo atžvilgiu buvo pradėti 7 tarnybiniai patikrinimai. Buvusio ministro veiksmai vertintini kaip tyčiniai ir sukėlę turtinę žalą VRM. Turtinę žalą sudaro dėl neteisėto atleidimo O. Š. išmokėtas vidutinis darbo užmokestis už priverstinės pravaikštos laiką, Valstybės tarnybos departamento direktorės pareigas vietoj O. Š. laikinai ėjusiai L. T. išmokėta 2 mėnesių vidutinio darbo užmokesčio dydžio išeitinė kompensacija, O. Š. išmokėta piniginė kompensacija už nepanaudotas kasmetines atostogas, teismo sprendimu priteistas 289,62 Eur (1 000 Lt) neturtinės žalos atlyginimas ir 139,02 Eur (480 Lt) patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimas. Pagal DK 255 straipsnio 1 dalį, darbuotojas privalo atlyginti visą žalą, jei ji padaryta tyčia. Pareiškėjo teigimu, R. P. veiksmai buvo tyčiniai ir sąmoningi, todėl atsakovas turėtų atlyginti visus VRM patirtus nuostolius.
  3. Atsakovas R. P. atsiliepime į Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros pareiškimą prašė jį atmesti.
  4. Atsakovas pažymėjo, kad O. Š. atleidimas iš pareigų nesukėlė jokių nuostolių, nes į jo pareigas buvo priimtas kitas pareigas Valstybės tarnybos departamente ėjęs asmuo. Be to, jam einant pareigas būtų mokamas darbo užmokestis. Įtakos nuostolių dydžiui turėjo per ilgai trukę teisminiai procesai. Atsakovo nuomone, Vilniaus apygardos administracinio teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimuose nėra konstatuoti jo neteisėti veiksmai. Visi O. Š. atžvilgiu atlikti tarnybiniai patikrinimai buvo pradėti esant objektyviems pagrindams ir vykdant ministro funkcijas, susijusias su pavaldžių įstaigų priežiūra ir kontrole. Nors 2003–2008 metais O. Š. tarnybinių funkcijų atlikimas buvo vertinamas gerai, 2009 metų jo veikla neatitiko įstaigos vadovui keliamų reikalavimų.
  5. Atsakovas paaiškino, kad jo veiksmuose negali būti nustatyta viena iš būtinų sąlygų materialinei atsakomybei kilti, t. y. neteisėti veiksmai. Veikdamas Lietuvos Respublikos vardu atsakovas tinkamai vykdė savo pareigas, veikė sąžiningai ir protingai, prieš priimdamas įsakymus dėl tarnybinių nuobaudų skyrimo, surinko visą reikiamą informaciją, konsultavosi su teisės specialistais, nuobaudą paskyrė nepraleisdamas nustatytų terminų. Taip pat nurodė, kad pareiškimas negali būti tenkinamas, nes paduotas praleidus trejų metų ieškinio senaties terminą.
  6. Trečiasis suinteresuotas asmuo Valstybės kontrolė atsiliepime į pareiškimą palaikė pareiškime išdėstytus argumentus ir prašė jį tenkinti.
  7. Trečiasis suinteresuotas asmuo Vidaus reikalų ministerija atsiliepime į pareiškimą prašė ginčą spręsti teismo nuožiūra.

6II.

7

  1. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. lapkričio 17 d. sprendimu pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą tenkino iš dalies ir priteisė iš atsakovo R. P. Vidaus reikalų ministerijai 15 907,28 Eur turtinei žalai atlyginti.
  2. Teismas nustatė, kad byloje ginčas kilo dėl atsakovo R. P. – buvusio ministro – materialinės atsakomybės už VRM patirtą žalą, pasireiškusią tuo, kad jai pavaldi įstaiga – Valstybės tarnybos departamentas – valstybės biudžeto lėšas panaudojo neteisėtai atleisto darbuotojo darbo užmokesčiui už priverstinės pravaikštos laiką, piniginei kompensacijai už priverstinės pravaikštos metu nepanaudotas kasmetines atostogas, neturtinei žalai apmokėti, taip pat dėl neteisėtai atleisto darbuotojo grąžinimo į pareigas iš jų atleistos darbuotojos išeitinei kompensacijai apmokėti.
  3. Bylos duomenys patvirtino, kad Valstybės kontrolė atliko VRM 2011 metų finansinį (teisėtumo) valstybinį auditą ir 2012 m. liepos 19 d. audito ataskaitoje Nr. FA-P-40-3-51 konstatavo, inter alia, kad VRM ir jai pavaldi įstaiga Valstybės tarnybos departamentas panaudojo 174,8 tūkst. Lt programos ,,Vidaus reikalų ministrui pavestų valdymo sričių valstybės politikos formavimas, įgyvendinimo koordinavimas ir kontrolė“ ir 33,7 tūkst. Lt programos ,,Valstybės tarnybos politikos įgyvendinimas ir valdymo tobulinimas“ lėšų neteisėtai atleisto ir teismo sprendimu į pareigas grąžinto darbuotojo darbo užmokesčiui už priverstinės pravaikštos laiką, kompensacijai už priverstinės pravaikštos metu nepanaudotas kasmetines atostogas, neturtinei žalai ir dėl neteisėtai atleisto darbuotojo grąžinimo iš einamų pareigų atleistos darbuotojos išeitinei kompensacijai apmokėti.
  4. Teismas aiškino, kad valstybės tarnautojų materialinės atsakomybės sąlygas ir žalos atlyginimo tvarką bei valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisę į žalą padariusį valstybės tarnautoją reglamentuoja Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau ? ir VTĮ) 32 ir 33 straipsnių nuostatos. Pagal VTĮ 4 straipsnio 5 dalies 1 punktą, šis įstatymas valstybės politikams, t. y. ir ministrams (2 str. 11 d.), netaikomas. Ministrų kompetenciją, atsakomybę ir atskaitomybę bei skyrimo tvarką reglamentuoja Vyriausybės įstatymas, tačiau jame nėra nuostatų, nustatančių ministro atsakomybę už neteisėtus veiksmus, atliekant įstatymo jam pavestas funkcijas, t. y. nėra nustatyta materialinė ministro atsakomybė. Tačiau atsižvelgus į tai, kas išdėstyta, ir įvertinus, kad galimai neteisėti veiksmai, iš kurių kildinamas reikalavimas atlyginti žalą, buvo padaryti ministerijos vadovui vykdant vidaus administravimo funkcijas, konstatuota, kad kilusiam ginčui spręsti taikytinos panašius teisinius santykius reglamentuojančios VTĮ nuostatos, reglamentuojančios valstybės tarnautojų materialinę atsakomybę, ir DK 246 straipsnio nuostatos, reglamentuojančios materialinės atsakomybės taikymo sąlygas. Pažymėta, kad specialioji teisėjų kolegija, spręsdama bylos rūšinio teismingumo klausimą, 2014 m. gegužės 6 d. nutartyje nurodė, kad byla teisminga administraciniam teismui, nes atsakovas į pareigas paskirtas Lietuvos Respublikos Prezidento dekretu, todėl ginčui spręsti taikytinos VTĮ 33 straipsnio nuostatos.
  5. Teismas darė išvadą, kad įsiteisėjusiais teismo sprendimais, kuriuose nustatytos aplinkybės nagrinėjamoje byloje turi prejudicinę reikšmę, jau buvo konstatuota, kad vidaus reikalų ministras, skirdamas Valstybės tarnybos departamento direktoriui O. Š. tarnybines nuobaudas, pažeidė VTĮ 29 straipsnio 2 ir 4 dalies nuostatas. Vadinasi, viena iš būtinų sąlygų materialinei R. P. atsakomybei kilti, t. y. neteisėti veiksmai, yra nustatyti įsiteisėjusiuose Vilniaus apygardos administracinio teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimuose, todėl iš naujo neįrodinėtini.
  6. Byloje esantys duomenys tvirtino, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimą O. Š. 2011 m. spalio 4 d. buvo sumokėta 29 210,56 Eur (100 858,21 Lt) darbo užmokesčio, o 2011 m. spalio 13 d. – 289,62 Eur (1 000 Lt) neturtinės žalos atlyginimas, nuo apskaičiuotos darbo užmokesčio sumos į Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos sąskaitą sumokėta 5 765,25 Eur (19 906,26 Lt) gyventojų pajamų mokesčio ir 1 153,04 Eur (3 981,23 Lt), 2 306,08 Eur (7 962,45 Lt) bei 11 907,14 Eur (41 112,97 Lt) Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžeto įmokų, o atleidimo metu – 3 996,76 Eur (13 800 Lt) kompensacija už nepanaudotas atostogas. Dėl O. Š. grąžinimo į pareigas atleistai Valstybės tarnybos departamento direktorei buvo išmokėta 2 vidutinių darbo užmokesčio dydžių išeitinė kompensacija ir kompensacija už nepanaudotas atostogas – 5 697,65 Eur (19 672,86 Lt). Įvertinęs nagrinėjamu atveju susiklosčiusią situaciją, teismas konstatavo, kad šios VRM išmokėtos sumos yra VRM dėl neteisėtų jos vadovo veiksmų patirta tiesioginė materialinė žala. Byloje nustatyti faktiniai duomenys patvirtino, kad tarp neteisėtų veiksmų ir VRM patirtos žalos egzistuoja akivaizdus priežastinis ryšys, t. y. nurodytų piniginių sumų išmokėjimą tiesiogiai lėmė priimti neteisėti įsakymai.
  7. Teismas kaip nepagrįstus atmetė atsakovo argumentus, kad O. Š. išmokėtos sumos negali būti pripažintos tiesioginiais nuostoliais, nes nurodytos sumos jam einant Valstybės tarnybos departamento direktoriaus pareigas vis tiek būtų išmokėtos.
  8. Įvertinęs nagrinėjamoje byloje nustatytas aplinkybes ir įsiteisėjusiuose teismų sprendimuose pateiktą motyvaciją, teismas su Generalinės prokuratūros argumentais, kad neteisėti R. P. veiksmai buvo padaryti esant netiesioginei tyčiai, nesutiko ir manė, kad byloje nėra surinkta įrodymų, kad atsakovo neteisėti veiksmai buvo tyčiniai. Priešingai, teismas pažymėjo, kad nors vidaus reikalų ministro 2009 m. spalio 2 d. įsakymas Nr. 1TE-253 buvo pakeistas, o 2010 m. kovo 9 d. įsakymas Nr. 1TE-253 panaikintas, administracines bylas išnagrinėję teismai pripažino, kad O. Š. padarė jam inkriminuotus tarnybinius nusižengimus. Vidaus reikalų ministro įsakymų neteisėtumas buvo konstatuotas dėl to, kad buvo pažeistos VTĮ 29 straipsnio nuostatos ir O. Š. skirtos neproporcingos – per griežtos – tarnybinės nuobaudos. Teismai pažymėjo, kad vidaus reikalų ministras turėjo įvertinti padarytų tarnybinių nusižengimų pobūdį ir sunkumą bei skirti adekvačias tarnybines nuobaudas.
  9. Teismas konstatavo, kad neteisėtų įsakymų priėmimą lėmė ne tyčiniai atsakovo veiksmai, bet neapdairus ir nerūpestingas elgesys, t. y. neatsargumas. Skirdamas O. Š. tarnybines nuobaudas, atsakovas turėjo ir galėjo suprasti, kad tarnybinė nuobauda nėra proporcinga padaryto pažeidimo pobūdžiui ir sunkumui, yra neadekvati, todėl neteisėta. Nagrinėjamu atveju nustatytos visos būtinosios sąlygos atsakovo materialinei atsakomybei taikyti, tačiau kadangi nėra pagrindo neribotai materialinei atsakomybei taikyti, t. y. tyčios, priteistinos sumos dydis pagal Valstybės tarnybos įstatymo 32 straipsnio 2 dalies nuostatas turi būti ribojamas 6 vidutiniais darbo užmokesčiais.
  10. Teismas išaiškino, kad trejų metų ieškinio senaties terminas skaičiuotinas nuo tada, kada VRM išmokėjo O. Š. ir dėl jo grąžinimo į pareigas atleistai darbuotojai priklausančias pinigų sumas, t. y. anksčiausiai nuo 2011 m. rugsėjo 29 d. Pareiškimas Klaipėdos apygardos teisme gautas 2013 m. gruodžio 31 d., t. y. nepraėjus trejiems metams nuo teisės į ieškinį atsiradimo dienos.
  11. Teismas nustatė, jog R. P. tuo metu nebuvo vidaus reikalų ministras, todėl teismas, apskaičiuodamas iš jo priteistinos žalos dydį, rėmėsi VRM 2012 m. lapkričio 22 d. pažymoje Nr. 7PŽ-248 nurodytais duomenimis apie R. P. vidutinį mėnesinį darbo užmokestį tą dieną, kai jis nustojo eiti pareigas. Šioje pažymoje buvo nurodyta, kad vidutinis mėnesinis atsakovo darbo užmokestis buvo 2 651,21 Eur (9 154,11 Lt), dėl to teismas VRM priteisė 6 vidutinių mėnesinių darbo užmokesčių sumą ? 15 907,28 Eur (54 924,66 Lt).

8III.

9

  1. Atsakovas R. P. pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. lapkričio 17 d. sprendimą ir priimti naują ? atmesti Generalinės prokuratūros pareiškimą dėl žalos priteisimo.
  2. Atsakovas nurodo, kad teismas nepagrįstai vadovavosi VTĮ ir DK normomis pagal analogiją, kaip reguliuojančiomis panašų santykį. Nagrinėjamu atveju teisės spragos nėra ir todėl taikyti įstatymo (ar teisės) analogiją nėra pagrindo. Atsakovo teigimu, teisinį santykį tarp pareiškėjo ir atsakovo reguliuoja Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau ? ir CK) II knygos 2 dalies normos. Atsakovo veiksmai negali būti laikomi neteisėtais. Atsakovas veikė kaip juridinio asmens (Lietuvos Respublikos) organas, taigi atsakovas privalėjo elgtis pagal fiduciarines pareigas, t. y. šiuo atveju vykdyti fiduciarines sąžiningumo ir protingumo pareigas, o tai reiškia elgtis rūpestingai. Rūpestingo elgesio standartas reiškia, kad asmuo prieš priimdamas sprendimą surenka reikiamą informaciją, jei reikia, pasitelkia ekspertus ir priima sprendimą. Tai, kad kitas teisinis santykis (atleidimo) pripažįstamas teismo neteisėtu, nereiškia, kad asmuo pažeidžia rūpestingo elgesio standartą.
  3. Atsakovo veiksmai taip pat negali būti laikomi neteisėtais, nes jis naudojosi jam Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo suteikta teise (ir pareiga) priimti sprendimus vadovaujantis savo įsitikinimais ir vertinimais (diskrecijos teisė), įskaitant įstatymų nustatyta tvarka pasirinkti ministerijos darbuotojus ir priimti bei atleisti juos iš darbo. Atsakovo pareigų apimtis naudojantis diskrecijos teise buvo laikytis nustatytų procedūrų ir šių pareigų atsakovas laikėsi tinkamai. Sprendimas priimtas sprendžiant kompleksinį, vertinamojo pobūdžio klausimą, dėl kurio vertinimo išsiskyrė ir teismų pozicijos.
  4. Atsakovo teigimu, jo veiksmuose nėra nei civilinės atsakomybės, nei materialinės atsakomybės atsiradimui būtinų sąlygų: neteisėtų veiksmų ir kaltės. Jis nesiekė tyčia padaryti Lietuvos Respublikai žalos (tyčios kaltės forma). Atsakovas nesielgė neapdairiai, nerūpestingai, neatidžiai (neatsargumo kaltės forma), nes jis neveikė ultra vires, įsakymai dėl tarnybinių nuobaudų paskyrimo buvo priimti laikantis tarnybinių patikrinimo atlikimo bei tarnybinių nuobaudų skyrimo reikalavimų ir nustatytos tvarkos ir terminų, atsakovas veiksmus suderino su teisininkais ir personalo skyriaus darbuotojais ir gavo jų pritarimą (įsakymo vizos).
  5. Net ir sutinkant, jog pagal įstatymo analogiją gali būti taikomos VTĮ bei DK nuostatos (nors VTĮ tiesiogiai nurodoma, kad jis netaikytinas valstybės politikams, taigi pagal analogiją apskritai negalėtų būti taikomas), kuriomis remdamasis teismas tenkino pareiškėjo prašymą iš dalies, atsakovas nesutinka, jog jo veiksmuose yra sąlygos, būtinos materialinei ar valstybės tarnautojų materialinei atsakomybei atsirasti: jis neatliko neteisėtų veiksmų, jo veiksmuose nenustatytas pakankamas kaltės laipsnis. Taip pat, atsižvelgiant į tai, kad VTĮ tiesiogiai nurodoma, jog jis netaikytinas valstybės politikams, taigi pagal analogiją apskritai negali būti taikomas, net ir darant nepagrįstą prielaidą, kad atsakovo veiksmuose buvo kaltė, taikytinas ne VTĮ įtvirtintas 6, o DK numatytas 3 vidutinio darbo užmokesčio apribojimas.
  6. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą, kuriame prašo Vilniaus administracinio teismo 2015 m. lapkričio 17 d. sprendimą palikti nepakeistą, o atsakovo apeliacinį skundą atmesti.
  7. Pareiškėjas teigia, kad nagrinėjamu atveju susiklostė situacija ? ginčo santykį reglamentuojančio įstatymo nebuvimas, kuri atitiko Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau ? ir ABTĮ) 4 straipsnio 6 dalies nuostatą, leidžiančią teismui taikyti įstatymą, reglamentuojantį panašius santykius. Atsižvelgiant į tai, atsakovo teiginiai, kad teisės spragos ginčo atveju nėra, pripažintini nepagrįstais. Atsakovo nuomonė dėl CK II knygos normų taikymo taip pat negali būti laikoma teisinga, nes jo nurodytos nuostatos nereglamentuoja vadovo atsakomybės už veiksmus, padarytus veikiant juridinio asmens vidiniuose santykiuose su darbuotojais, šiuo atveju valstybės tarnautojais. Atsakovo nurodyta CK norma, t. y. 2.87 straipsnio 1 dalis yra bendro pobūdžio deklaratyvi norma, nustatanti juridinio asmens valdymo organo nario pareigą veikti sąžiningai ir protingai kitų juridinio asmens organų narių atžvilgiu. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į tai, kad CK II knygos 2 dalyje nėra kalbama apie žalos, padarytos neteisėtais veiksmais, atlyginimą, todėl, net ir sutinkant su atsakovo nuomone, kad teismas pagal analogiją turėjo taikyti CK normas, taikytinos šio kodekso 6 knygos normos, kuriose nustatytas žalos atlyginimo mechanizmas, pagrindai, sąlygos ir tvarka.
  8. Pareiškėjas nurodo, kad nepaisant ginčo santykio teisinio kvalifikavimo (materialinė atsakomybė pagal VTĮ ar pagal DK), valstybės tarnautojo materialinei atsakomybei taikyti iš esmės būtina nustatyti tas pačias sąlygas. Byloje nustatytos faktinės aplinkybės patvirtina, kad nagrinėjamu atveju buvo įrodytos visos materialinei atsakomybei taikyti būtinos sąlygos ir iš atsakovo pagrįstai buvo priteista pinigų suma, kurią pastarasis turi atlyginti valstybei.
  9. Vadovaujantis Lietuvos Aukščiausiojo Teismo išaiškinimu 2009 m. lapkričio 20 d. civilinėje byloje Nr. 3K-7-444/2009, galima spręsti, kad atsakovo veiksmai, iš kurių kildinama žala, buvo atlikti veikiant ministerijos vidiniuose santykiuose, t. y. žala padaryta vykdant vidaus administravimo funkcijas ? užtikrinant ministerijos funkcionavimą (Vyriausybės įstatymo 26 str. 3 d. 14 p.,), o ne valstybės politikos įgyvendinimą, todėl pareiškėjas sutinka su teismo išvada, kad labiausiai panašumo kriterijų atitinkančiu teisės aktu ginčo atveju laikytinas VTĮ ir jo nuostatos, reglamentuojančios valstybės tarnautojo materialinę atsakomybę.
  10. Pareiškėjo teigimu, atsakovo argumentas, jog teismas neturėjo vadovautis teismų sprendimais kitose bylose ir laikyti jų precedentais šioje byloje, nepagrįstas. Pareiškėjas pažymi, kad neteisėti veiksmai, būtinoji žalai atlyginti sąlyga, nagrinėjamu atveju yra konstatuoti įsiteisėjusiais teismų sprendimais ir nutartimis. Faktinės bylų aplinkybės patvirtina, kad O. Š. iš Valstybės tarnybos departamento direktoriaus pareigų atleistas neteisėtai, t. y. pažeidžiant VTĮ 29 straipsnio 2 dalies reikalavimą skiriant tarnybinę nuobaudą atsižvelgti į kaltę, tarnybinio nusižengimo padarymo priežastis, aplinkybes ir padarinius, į valstybės tarnautojo veiklą iki tarnybinio nusižengimo padarymo, tarnybinę atsakomybę lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes.
  11. Trečiasis suinteresuotas asmuo Valstybės kontrolė atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. lapkričio 17 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.
  12. Valstybės kontrolės nuomone, teismas pagrįstai priteisė 6 vidutinių darbo užmokesčių dydžio žalos atlyginimą iš atsakovo, kadangi pastarasis, neatsižvelgdamas į komisijos tarnybiniam nusižengimui tirti siūlymus skirti švelniausią tarnybinę nuobaudą, skyrė pačią griežčiausią. Tokiu būdu atsakovas veikė neatsakingai, nors turėjo ir galėjo įvertinti savo priimamų sprendimų riziką. Nepaisydamas specialistų / ekspertų išvadų, priėmė nemotyvuotą, vienašališką sprendimą, prieštaraujantį imperatyvioms teisės normoms (VTĮ 29 str. 2 ir 4 d.). Neturtinė žala kildinama iš neteisėtų atsakovo veiksmų priimant sprendimą dėl atleidimo iš tarnybos. Teismas vertindamas, kad atsakovo veiksmų neteisėtumas yra nustatytas, ir atsižvelgdamas į visas pateiktas aplinkybes pagrįstai priteisė atlyginti neturtinę žalą. VRM neteisėtai atleisto darbuotojo neturtinei žalai sumokėti panaudojo valstybės biudžeto lėšas. Atsižvelgiant į tai, kad dėl neteisėtų atsakovo veiksmų kilo žala valstybės biudžetui, kurio racionaliu naudojimu suinteresuota visa visuomenė, išieškant žalą iš kaltų asmenų, pagrįstai buvo taikomos viešojo intereso gynimo priemonės ir Vilniaus apygardos administracinis teismas pagrįstai taikė materialinę atsakomybę atsakovui R. P..
  13. Trečiasis suinteresuotas asmuo Vidaus reikalų ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo ginčą spręsti teismo nuožiūra.

10Išplėstinė teisėjų kolegija

konstatuoja:

11IV.

12

  1. Byla pagal apeliacinį skundą Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme buvo pradėta nagrinėti iki 2016 m. liepos 1 d. Todėl, vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo (2016 m. birželio 2 d. įstatymas Nr. XII-2399) 8 straipsnio 2 dalimi, ši administracinė byla nagrinėtina pagal tvarką, galiojusią iki 2016 m. liepos 1 d.
  2. Nagrinėjamu atveju ginčas kilo dėl reikalavimo atsakovui R. P., buvusiam Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministrui, atlyginti Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos patirtą žalą, pasireiškusią tuo, kad Vidaus reikalų ministerijai pavaldi įstaiga – Valstybės tarnybos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos – valstybės biudžeto lėšas panaudojo neteisėtai atleisto darbuotojo darbo užmokesčiui už priverstinės pravaikštos laiką, piniginei kompensacijai už priverstinės pravaikštos metu nepanaudotas kasmetines atostogas, neturtinei žalai apmokėti, taip pat dėl neteisėtai atleisto darbuotojo grąžinimo į pareigas iš jų atleistos darbuotojos išeitinei kompensacijai apmokėti.
  3. Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo Generalinės prokuratūros prokuroro, ginančio viešąjį interesą, pareiškimą priteisti iš R. P. Vidaus reikalų ministerijai 61 805,21 Eur nuostoliams atlyginti tenkino iš dalies ir konstatavo, jog veiksmai, iš kurių kildinama prašoma atlyginti žala, atsakovo buvo atlikti veikiant vidaus administravimo srityje, dėl to pagal įstatymo analogiją ginčui taikė Valstybės tarnybos įstatymo 32 straipsnio 2 dalies nuostatas bei priteisė Vidaus reikalų ministerijai 6 vidutinių mėnesinių darbo užmokesčių sumą (15 907,28 Eur) iš atsakovo R. P. turtinei žalai atlyginti.
  4. Atsakovas R. P. apeliaciniu skundu nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu ir mano, jog teismas nepagrįstai vadovavosi Valstybės tarnybos įstatymo ir Darbo kodekso normomis, kadangi teisinius santykius tarp Lietuvos Respublikos ir atsakovo reguliuoja Civilinio kodekso II knygos 2 dalies normos.
  5. Pareiškėjas prokuroras, gindamas viešąjį interesą, Vidaus reikalų ministerijos patirtą žalą kildina iš atsakovo R. P., ėjusio vidaus reikalų ministro pareigas, įsiteisėjusiais teismų sprendimais pripažintų neteisėtais 2009 m. spalio 2 d. įsakymo Nr. 1TE-58, kuriuo Valstybės tarnybos departamento direktoriui O. Š. skirta tarnybinė nuobauda (griežtas papeikimas), ir 2010 m. kovo 9 d. įsakymo Nr. 1TE-58, kuriuo Valstybės tarnybos departamento direktoriui O. Š. skirtos tarnybinės nuobaudos (griežtas papeikimas ir atleidimas iš pareigų), sukeltų materialinio pobūdžio pasekmių. Taigi iš atsakovo (buvusio vidaus reikalų ministro) iš esmės reikalaujama atlyginti Vidaus reiklų ministerijos patirtą žalą dėl neteisėtais pripažintų įsakymų, kuriuos R. P. priėmė taikydamas tarnybinę atsakomybę (skirdamas tarnybines nuobaudas) Vidaus reikalų ministerijai pavaldžios įstaigos (Valstybės tarnybos departamento) direktoriui.
  6. Byloje kilus konstitucingumo klausimui dėl ministro atsakomybės dėl žalos, padarytos neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus įstaigos prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, atlyginimo, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2017 m. vasario 10 d. nutartimi kreipėsi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą. Konstitucinis Teismas 2018 m. kovo 8 d. nutarimu išnagrinėjo šiai bylai aktualų Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo kreipimąsi ir pateikė byloje sprendžiamam klausimui reikšmingus išaiškinimus.
  7. Konstitucinis Teismas konstatavo, jog pagal Konstituciją, inter alia konstitucinius atsakingo valdymo, teisinės valstybės principus, jeigu valstybės pareigūnai, inter alia ministrai, netinkamai įgyvendindami jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus, neteisėtais veiksmais (neveikimu) padaro materialinę ir (arba) moralinę žalą asmenims, tokie jų veiksmai negali būti tapatinami su pačios valstybės (jos institucijų) veikimu (neveikimu), žalą padarę valstybės pareigūnai, inter alia ministrai, turi nustatytąja tvarka atsakyti už savo veiksmus, dėl kurių atsirado žala. Pagal Konstituciją, inter alia jos 5 straipsnio 3 dalį, 30 straipsnio 2 dalį, 128 straipsnio 2 dalį, konstitucinius atsakingo valdymo, teisinės valstybės principus, užtikrinant tinkamą visos visuomenės interesų paisymą, turi būti sudarytos prielaidos valstybei, įvykdžiusiai (per savo institucijas) konstitucinę pareigą atlyginti asmeniui jos institucijų, pareigūnų, inter alia ministrų, neteisėtais veiksmais (neveikimu) padarytą materialinę ir (arba) moralinę žalą, gauti dėl to savo patirtų (visų ar dalies) praradimų atlyginimą iš Konstitucijos ir įstatymų jiems suteiktus įgaliojimus netinkamai įgyvendinusių valstybės pareigūnų, inter alia ministrų.
  8. Konstitucinis Teismas išaiškino, jog, atsižvelgiant į Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą, valstybei vykdant savo pareigą atlyginti žalą, atsiradusią dėl neteisėtų ministro veiksmų, atliktų įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, įstaigų prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, taikytinos CK nuostatos, inter alia CK 6.280 straipsnio 1 dalis, pagal kurią valstybė, įvykdžiusi minėtą pareigą, įgyja regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisę į žalą padariusį asmenį – ministrą. Valstybės regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisės į žalą padariusį asmenį įgyvendinimo tvarka detalizuojama Lietuvos Respublikos žalos, atsiradusios dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginimo ir atstovavimo valstybei ir Lietuvos Respublikos Vyriausybei įstatyme (toliau – ir Žalos atlyginimo įstatymas); pagal šio įstatymo 5 straipsnio 1 dalį (2005 m. spalio 18 d. redakcija) valstybė, atlyginusi ministro neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, įstaigų prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, padarytą žalą, įgytą regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisę įgyvendina ta tvarka, kuri nustatyta valstybės regreso (atgręžtinio reikalavimo) teisei į žalą padariusį valdžios institucijų pareigūną, valstybės tarnautoją ar kitą darbuotoją įgyvendinti; šios taisyklės taikomos, jeigu kiti įstatymai, reglamentuojantys ministrų veiklą, nenustato kitaip. Pagal Konstituciją privalomas nustatyti teisinis reguliavimas, kuriuo būtų įtvirtinta valstybės, atlyginusios ministro neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus ministerijos, įstaigų prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, asmeniui padarytą žalą, teisė gauti dėl to savo patirtų praradimų (visų ar dalies) atlyginimą iš Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus netinkamai įgyvendinusio asmens – ministro, taip pat kuriuo būtų sudarytos prielaidos valstybei įgyvendinti minėtą savo teisę ir būtų nustatytos jos įgyvendinimo sąlygos, yra įtvirtintas Žalos atlyginimo įstatyme (Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 8 d. nutarimas).
  9. Taigi, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, yra pagrindas konstatuoti, jog nagrinėjamu atveju sprendžiant dėl buvusio vidaus reikalų ministro atsakomybės dėl žalos, padarytos neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus įstaigos prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, atlyginimo yra taikytinos civilinės atsakomybės sąlygos, o pirmosios instancijos teismas kilusiam ginčui spręsti taikydamas Valstybės tarnybos įstatymo nuostatas, reglamentuojančias valstybės tarnautojų materialinę atsakomybę, ir Darbo kodekso 246 straipsnio nuostatas, reglamentuojančios materialinės atsakomybės taikymo sąlygas, pritaikė netinkamas materialinės teisės normas.
  10. Administracinių bylų teisenos įstatymo 137 straipsnio 1 dalis numato, jog apeliacinis skundas nagrinėjamas rašytinio proceso tvarka, t. y. nekviečiant į nagrinėjimą teisme proceso dalyvių ir jiems nedalyvaujant, išskyrus atvejus, kai teismas pripažįsta, kad žodinis bylos nagrinėjimas yra būtinas. Proceso šalys apeliaciniame skunde, atsiliepime į apeliacinį skundą arba kitame procesiniame dokumente gali pateikti motyvuotą prašymą nagrinėti bylą žodinio proceso tvarka, tačiau atsižvelgti į šį prašymą teismui neprivaloma. Nagrinėjamu atveju proceso šalys nepateikė motyvuoto prašymo nagrinėti bylą (apeliacinį skundą) žodinio proceso tvarka, todėl byla buvo nagrinėjama rašytinio proceso tvarka.
  11. Išplėstinė teisėjų kolegija, įvertinusi tai, kas išdėstyta, bei atsižvelgdama į Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 8 d. nutarime pateiktus išaiškinimus, inter alia tai, jog jame buvo pasisakyta dėl iš esmės kitokių nei pirmosios instancijos teismas pritaikė ministro atsakomybės dėl žalos, padarytos neteisėtais veiksmais, atliktais įgyvendinant vidaus administravimo įgaliojimus įstaigos prie ministerijos atžvilgiu, inter alia skiriant tarnybines nuobaudas, atlyginimo pagrindų taikymo, taip pat atsižvelgdama į tai, jog byloje turėtų būti papildomai nagrinėjamos bylos faktinės ir teisinės aplinkybės, nutaria, kad tam, jog būtų išnagrinėti šie argumentai, visapusiškai išsiaiškintos ir nustatytos aplinkybės, yra pagrindas bylą nagrinėti žodinio proceso tvarka (ABTĮ 137 str.).
  12. Išplėstinė teisėjų kolegija, atsižvelgdama į keliamo ginčo pobūdį ir atsakovo apeliaciniame skunde dėstomus argumentus, pažymi, jog Administracinių bylų teisenos įstatymas įpareigoja teisėjus, nagrinėjant administracines bylas, aktyviai dalyvauti tiriant įrodymus, nustatant visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai bei objektyviai jas ištirti (ABTĮ 81 str.). Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, tam, jog būtų išnagrinėti apeliacinio skundo reikalavimai bei argumentai, kurių pagrindu prašoma patenkinti šiuos reikalavimus, būtina papildomai aiškintis teisiškai reikšmingas aplinkybes, išklausyti žodinius proceso šalių paaiškinimus, kurie padėtų aiškiau ir tiksliau suprasti reikalavimų apimtį ir aplinkybes. Be to, tinkamo proceso principas reikalauja, kad sprendimas būtų priimtas teismui išklausius abi ginčo puses (audiatur et altera pars) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-139/2012, 2016 m. balandžio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3051-624/2016, 2017 m. vasario 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-93-858/2017).
  13. Pareiškėjui Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokurorui, ginančiam viešąjį interesą, atsakovui R. P., tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai ir Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei siūlytina pateikti papildomus paaiškinimus dėl Konstitucinio Teismo 2018 m. kovo 8 d. nutarime išdėstytų teisinių pagrindų dėl ministro atsakomybės taikymo.
  14. Atsižvelgdama į ankščiau išdėstytus argumentus, nagrinėjamos bylos aplinkybes, teismo pareigą vykdyti teisingumą ir priimti bei paskelbti vientisą baigiamąjį teismo aktą, išplėstinė teisėjų kolegija bylos nagrinėjimą atnaujina ir jį atideda bei skiria bylą nagrinėti žodinio proceso tvarka 2018 m. spalio 4 d. 10.00 val.

13Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) 80 straipsniu, 81 straipsniu, 82 straipsnio 9 dalimi, 133 straipsniu, 137 straipsniu, išplėstinė teisėjų kolegija,

Nutarė

14Atnaujinti bylos nagrinėjimą iš esmės ir atidėti bylos nagrinėjimą.

15Bylą skirti nagrinėti žodinio proceso tvarka 2018 m. spalio 4 d. 10.00 val.

16Nutarties nuorašą išsiųsti administracinės bylos proceso šalims.

17Pasiūlyti administracinės bylos proceso šalims pareiškėjui Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokurorui, ginančiam viešąjį interesą, atsakovui R. P., tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai ir Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei pateikti papildomus paaiškinimus.

18Nutartis neskundžiama.

Proceso dalyviai
Ryšiai