Byla eA-1061-575/2019

Dėl įsakymo panaikinimo

1Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Veslavos Ruskan,

2teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gruodžio 14 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai dėl įsakymo panaikinimo.

3Teisėjų kolegija

Nustatė

4I.

51.

6Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – pareiškėjas) kreipėsi į teismą su prašymu, kuriame prašė panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus 2017 m. balandžio 19 d. įsakymą Nr. A15-983/17(2.1.4-KS) „Dėl 2017–2018 mokslo metų švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, grupių skaičiaus tvirtinimo“ (toliau – Įsakymas), kurio 1 punktu įpareigojo 2017–2018 mokslo metais švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovus komplektuojant grupes priimti į 1,5–3 metų amžiaus vaikų grupes ne mažiau kaip 18 vaikų ir į 3–4, 4–5, 5–6, 6–7 metų ir tokio amžiaus mišrias grupes – ne mažiau kaip 23 vaikus.

72.

8Pareiškėjas nesutinka su skundžiamu Įsakymu, nes mano, kad jis ne tik prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 dalies ir Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2010 m. balandžio 22 d. įsakymu Nr. V-313 patvirtintoms Lietuvos higienos normoms HN 75:2016 „Ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programų vykdymo bendrieji sveikatos saugos reikalavimai“ (Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2016 m. sausio 26 d. įsakymo Nr. V-93 redakcija) (toliau – Higienos norma) 5 punkto nuostatoms, bet ir priimtas viršijant kompetencijos ribas.

93.

10Pareiškėjas paaiškino, kad nei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo, nei kitų teisės aktų nuostatos nesuteikia teisės savivaldybės administracijos struktūrinio padalinio – departamento – direktoriui priimti privalomojo pobūdžio teisės aktus – įsakymus, taikomus švietimo įstaigų vadovams. Viešosios teisės subjektų kompetencijos apibrėžtumo principas „galima tai, kas nustatyta“ kaip tik nustato, kad viešojo administravimo subjektai gali veikti tik teisės aktais jiems suteiktų įgalinimų ribose ir neturi teisės viršyti įstatyminės savo kompetencijos. Viešojo administravimo subjektų aktai, priimti viršijant kompetencijos ribas, yra neteisėti. Be to, Įsakymu ne tik grubiai pažeidžiamos aukštesnės galios teisės normos, bet galimai ir viešasis interesas – vaiko teisių į sveiką ir saugią ugdymosi aplinką užtikrinimas.

114.

12Pareiškėjas nurodė, kad atvejai, kai savivaldybės viešojo administravimo subjektas pagal Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo (toliau – ir VTAPĮ) 58 straipsnio 2 punkto nuostatas, privalantis užtikrinti teisės aktais garantuojamas vaiko teises, priima aktą, galintį jas pažeisti, nėra pateisinami. Higienos norma yra skirta būtent tam, jog apsaugotų socialiai labiau pažeidžiamą asmenų grupę – vaikus. Nesilaikant imperatyvaus Higienos norma nustatyto maksimalaus vaikų pagal amžiaus grupes skaičiaus reikalavimo, kyla pagrįsta rizika pažeisti ir kitus Higienos normos reikalavimus, tokius kaip minimalaus grupės patalpų/erdvių ploto, skiriamo vienam vaikui, normatyvus (didinant vaikų skaičių grupėse, grupių patalpų plotas atitinkamai nedidės), reikalavimus lovų ar čiužinių, sanitarinių įrenginių grupėje skaičiui, lovų sustatymui, užtikrinančiam laisvą priėjimą prie kiekvieno vaiko ir kt. (Higienos normos 28, 39.2., 39.4., 40 punktai), būtinus sveikai ir saugiai vaikų aplinkai užtikrinti, tinkamai jų priežiūrai organizuoti.

135.

14Pareiškėjo teigimu, Įsakymu nustatomas įpareigojimas ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas vykdančių įstaigų vadovams perpildyti vaikų grupes, neišvengiamai didintų mažamečių vaikų sergamumą, traumų ir kitų nelaimingų atsitikimų tikimybę, kiltų grėsmė tinkamai vaikų priežiūrai (didinant vaikų skaičių grupėse, su mažamečiais vaikais dirbančių pedagogų skaičius nedidinamas). Minimas įpareigojimas taip pat nebūtų suderintas ir su teisėtais tėvų lūkesčiais bei kartu pažeistų su mažamečiais vaikais dirbančių pedagogų teises – nepagrįstai padidėtų jų darbo krūvis bei atsakomybė.

156.

16Higienos normoje nustatant maksimalų leistiną vaikų skaičių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupėse, siekiama užtikrinti jų sveikatos išsaugojimą, sudaryti sąlygas vaikams augti, vystytis bei būti ugdomiems saugioje bei sveikoje aplinkoje. Todėl priimtas Įsakymas, įpareigojantis švietimo įstaigų vadovus viršyti Higienos normoje nustatytą vaikų skaičiaus grupėse kriterijų, ne tik didinant maksimalų vaikų skaičių grupėse, bet, priešingai nei numato aukštesnės galios teisės aktai, įpareigojant komplektuoti grupes, nurodant minimalų vaikų skaičių, kuris viršija maksimalų leistiną vaikų skaičių grupėse, yra nepagrįstas, pažeidžiantis vaikų teises į sveiką ir saugią aplinką, tėvų teisėtus lūkesčius, ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas vykdančių įstaigų pedagogų teises bei iškreipiantis galiojantį teisinį reglamentavimą.

177.

18Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja visų teisės aktų hierarchiją ir neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris nebūtų grindžiamas įstatymais. Reikalavimas teisėkūros subjektams paisyti teisės aktų hierarchijos, inter alia reiškia, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Žemesnės galios teisės aktu negalima pakeisti aukštesnės galios teisės akto ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su aukštesnės galios teisės akto normomis. Teisinės valstybės bei teisėtumo principai reiškia, jog turi būti užtikrinama teisės sistemos vidinė darna, teisės sistemoje negali būti teisės aktų, vienu metu skirtingai reglamentuojančių tuos pačius teisinius santykius.

198.

20Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija atsiliepime į prašymą prašė jį atmesti.

219.

22Atsakovas paaiškino, kad Vilniaus miesto savivaldybė, siekdama užtikrinti ikimokyklinio ugdymo paslaugų prieinamumą, intensyviai vykdo ikimokyklinio ugdymo plėtrą ir įgyvendina kompleksines plėtros priemones. Sukūrus daugiau laisvų darželio vietų reikia imtis efektyvių priemonių, kad darželiai būtų užpildomi kiek įmanoma efektyviau. Atsakovo atliktų vaikų lankomumo tyrimų rezultatai rodo, kad faktinis lankomumas ikimokyklinio ugdymo įstaigose siekia tik apie 65-70 proc. (lopšelio grupėse - 9,10 vaikų, darželio grupėse - 15, 16 vaikų), todėl kasdien apie trečdalis vietų darželiuose yra neužimamos. Tai patvirtina atsitiktiniai parinkti švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vaikų grupių lankomumo žurnalai, iš kurių matyti, kad nė vieną dieną vaikų skaičius nebuvo toks, kokį numato ir leidžia Higienos normos reikalavimai.

2310.

24Atsakovo teigimu, ji įvertino praktikoje kylančias problemas užpildant darželių grupes ir ėmėsi tinkamo, savalaikio, sumanaus ir papildomų išteklių nereikalaujančio sprendimo, kuris padėjo optimizuoti vaikų skaičių grupėse tokiu būdu optimizuojant darželių grupių užpildymą ir nepažeidžiant Higienos normų reikalavimų. Atsakovo priimtu Įsakymu buvo sudarytos palankesnės sąlygos suefektyvinti vaikų priėmimo į darželius procesą ir optimizuoti vaikų skaičių grupėje, tokiu būdu užtikrinant galimybę platesniam asmenų ratui įgyvendinti teisę į darželius, kas be jokios abejonės nepažeidė viešojo intereso, o prisidėjo prie jo užtikrinimo.

2511.

26Atsakovo įsitikinimu, aplinkybė, jog Įsakyme yra nustatytas įpareigojimas priimti daugiau vaikų, nei galimai nustato Higienos norma, savaime nereiškia, kad formuojant įstaigos grupes atitinkamai tiek vaikų ir lankys darželius, sukeldami jiems nepatogumų, sveikatos ar kt. sutrikimų, kurių bandoma išvengti laikantis higienos normos reikalavimų. Be to, Higienos normos pažeidimą, t. y. realų neigiamą poveikį vaikų interesams, būtų galima konstatuoti tik tokiu atveju, jeigu vaikų grupės faktiškai būtų perpildytos, o ne nustačius, jog buvo priimtas formalus Įsakymas. Atsakovas, nustatęs priimamų vaikų skaičių, jokių Higienos normos reikalavimų, vaikų teisių į sveiką aplinką nepažeidė, kadangi pats Įsakymas jokių realių pasekmių vaiko sveikatai nesukelia ir negali sukelti, tačiau tik sudarė sąlygas maksimaliai užpildyti grupes leidžiamu vaikų skaičiumi.

2712.

28Atsakovo teigimu, nustačius, kad Įsakymu įpareigota priimti daugiau vaikų negu leidžia Higienos normos reikalavimai, nereiškia, kad būtinai bus priimta tiek vaikų, ar vienu metu klasėje bus tiek vaikų, kad bus viršijami higienos normos reikalavimai ir daroma žala vaikų sveikatai. Faktinis lankomumas ikimokyklinio ugdymo įstaigose siekia tik apie 65-70 proc., todėl kasdien apie trečdalis vietų darželiuose yra neužimama, todėl net įpareigojus padidinti vaikų skaičių trimis vaikais, vaikų skaičius klasėje niekada nebus toks, kad viršytų Higienos normos reikalavimus ir darytų realią žalą vaikų sveikatai ir ugdymo kokybei. Tokią išvadą atsakovas padarė, remiantis atsakovo turima ilgamete patirtimi, organizuojant ikimokyklinio ugdymo ir priešmokyklinio ugdymo grupių komplektavimą. Jokia žala asmenų sveikatai, ugdymo kokybei nebus padaroma, o pats pažeidimas tebūtų formalus, jokios žalos vaikų teisėms neturėsiantis.

2913.

30Be to, atsakovo teigimu, vadovaujantis Lietuvos Respublikos visuomenės sveikatos priežiūros įstatymo 15 straipsnio nuostatomis, Vyriausybės atstovas apskritai neturi reikalavimo teisės ginčyti Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus Įsakymo, kadangi jis neturi kompetencijos tikrinti, kaip laikomasi higienos normų reikalavimų.

3114.

32Atsakovo nuomone, Įsakymas yra individualus teisės aktas, kurį atsakovas, vykdydamas įstatuose nustatytas funkcijas ir organizuodamas, prižiūrėdamas ir tobulindamas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento ir jo skyrių reguliavimo sričiai priskirtų įstaigų veiklą, turėjo teisę priimti, todėl pareiškėjo teiginius, kad Įsakymas priimtas pažeidžiant atsakovės kompetencijos ribas laikė nepagrįstais.

3315.

34Tenkinus pareiškėjo prašymą, toks teismo sprendimas nesukeltų teisinių pasekmių, neapgintų pažeistų ar ginčijamų Pareiškėjo teisių arba įstatymų saugomo intereso, (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalis), kadangi Švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ar priešmokyklinio ugdymo programas grupių formavimas jau yra įvykęs, atitinkami asmenys jau yra informuoti apie gautą vietą darželyje ir turi pagrįstų lūkesčių patekti į darželius.

3516.

36Be to, pareiškėjo reikalavimas šiuo atveju negali būti laikomas pagrįstu, kadangi prašymas pateiktas teismui neįsigilinus nei į Įsakymo pobūdį (t. y., kad juo nėra nustatomas konkrečios ikimokyklinio ar priešmokyklinio ugdymo grupės vaikų faktinis skaičius), nei į priešmokyklinio ugdymo grupių formavimo aplinkybes, Įsakymo priėmimo priežastis, nei į teismo sprendimo sukeliamas teisines pasekmes, todėl manė, kad prašymo nagrinėjimas yra tik formalus bylinėjimasis.

3717.

38Atsakovas 2017 m. rugsėjo 8 d. teismui pateikė papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad 2017 m. rugpjūčio 24 d. buvo priimtas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymas Nr. 30-2052 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklų pareigybių pavyzdinių normatyvų sąrašo tvirtinimo“, kuriuo Švietimo, kultūros ir sporto departamentui pavaldžių ikimokyklinio ugdymo mokyklų vadovai nuo 2017 m. rugsėjo 1 d. pareigoti patvirtinti 2 ikimokyklinio ugdymo pedagogų pareigybes vienoje ugdymo grupėje. Tai reiškia, kad nuo 2017 m. rugsėjo 1 d. švietimo įstaigose, vykdančiose ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas (toliau - įstaigos) kiekvienoje ugdymo grupėje dirbs ne po 1 pedagogą, o po 2, atsižvelgiant į Higienos normų reikalavimus. Šiuo atveju, sudarius sąlygas ikimokyklinio ugdymo grupėje dirbti dviem pedagogams, Higienos norma, esant didesniam galimam vaikų skaičiui ne tik, kad nenukenčia, bet netgi viršija įprastinį lygį, kuomet grupėje dirbtų tik vienas pedagogas.

39II.

4018.

41Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. gruodžio 14 d. sprendimu pareiškėjo prašymą tenkino ir panaikino Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus 2017 m. balandžio 19 d. Įsakymą.

4219.

43Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius 2017 m. balandžio 19 d. priėmė Įsakymą, kurio 1 punktu įpareigojo 2017–2018 mokslo metais švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovus komplektuojant grupes priimti į 1,5–3 metų amžiaus vaikų grupes ne mažiau kaip 18 vaikų ir į 3–4, 4–5, 5–6, 6–7 metų ir tokio amžiaus mišrias grupes – ne mažiau kaip 23 vaikus.

4420.

45Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 2017 m. gegužės 3 d. teikimu Nr. 1T-12 pasiūlė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriui svarstyti Įsakymo panaikinimo klausimą. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius 2017 m. gegužės 12 d. raštu informavo, jog Įsakymo nutarta nenaikinti.

4621.

47Teismas išanalizavo Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio, Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 ir 5 straipsnių nuostatas. Teismas, įvertinęs teisinį reglamentavimą, padarė išvadą, kad pagrindinė pareiškėjo veiklos funkcija yra savivaldybių veiklos teisėtumo administracinė priežiūra, šioje teisės normoje nustatyta pareiškėjo teisė kreiptis į teismą, kai savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų ar nevykdo Vyriausybės nutarimų. Byloje esantys rašytiniai įrodymai patvirtina, kad pareiškėjas į teismą kreipėsi tik po to, kad gavo atsakovo 2017 m. gegužės 12 d. raštą, jog skundžiamo Įsakymo nutarta nenaikinti. Atsižvelgdamas į tai, teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas nagrinėjamoje byloje įgyvendino Konstitucijos ir įstatymų jam suteiktus įgaliojimus, todėl atmetė atsakovo argumentus, kad pareiškėjas neturi reikalavimo teisės ginčyti Įsakymo.

4822.

49Dėl pareiškėjo teiginio, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius viršijo savo kompetencijos ribas, teismas nurodė, kad ginčijamas Įsakymas priimtas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus, vadovaujantis 2017 m. kovo 7 d. vykusio Vilniaus miesto savivaldybės Mero pavaduotojo pasitarimo Švietimo, kultūros ir sporto departamento klausimais protokoliniu pavedimu (protokolo Nr. 28-127/17(1.2.13-T1).

5023.

51Teismas pažymėjo, kad savivaldybių kompetencija švietimo srityje yra reglamentuota Vietos savivaldos ir Švietimo įstatymuose. Teismas išanalizavo šiuos įstatymus bei Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento nuostatus, patvirtintus Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 40-517 (toliau - Nuostatai). Teismas iš teisinio reglamentavimo padarė išvadą, kad nei Švietimo įstatymas, nei Vietos savivaldos įstatymas, nei kitų teisės aktų nuostatos nesuteikia teisės savivaldybės administracijos struktūrinio padalinio – departamento – direktoriui priimti privalomojo pobūdžio teisės aktus – įsakymus, taikomus švietimo įstaigų vadovams, įstatymiškai ši teisė deleguota savivaldybės administracijos direktoriui arba jo pavaduotojui, jei tokiai pareigybei yra suteikti vykdomosios institucijos įgaliojimai. Teismas atmetė atsakovo argumentus, kad jis, kontroliuodamas savivaldybės tarybai pavaldžių švietimo įstaigų, kurios vykdo ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, veiklą bei atlikdamas kitas jam priskirtas funkcijas, turi teisę pavesti įstaigoms atlikti tam tikras užduotis ir priimti individualius teisės aktus. Savivaldybės administracija, būdama savivaldybės vykdomąją institucija, veikti gali tik pagal jai suteiktą, aiškiai apibrėžtą, kompetenciją.

5224.

53Teismas, įvertinęs Švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 dalies ir Higienos normos 5 punkto nuostatas, padarė išvadą, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus 2017 m. balandžio 19 d. Įsakymo 1 punktas, kuriuo įpareigojami 2017–2018 mokslo metais švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovai komplektuojant grupes priimti į 1,5–3 metų amžiaus vaikų grupes ne mažiau kaip 18 vaiku ir į 3–4, 4–5, 5–6, 6–7 metų ir tokio amžiaus mišrias grupes - ne mažiau kaip 23 vaikus, pažeidžia Higienos normos 5 punkte (5.3 ir 5.4 papunkčiuose) nustatytus kriterijus ir Švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus.

5425.

55Teismas, vertindamas atsakovo argumentus, jog, padidinus leistiną vaikų skaičių grupėse 3-mis vaikais ir leidus asmenims teikti paraiškas į šias papildomas vietas, nebus pažeisti Higienos normos reikalavimai, nurodė, kad nesilaikant imperatyvaus Higienos normoje nustatyto maksimalaus vaikų pagal amžiaus grupes skaičiaus reikalavimo, kyla rizika dėl kitų Higienos normos reikalavimų pažeidimo, tokių kaip minimalaus grupės patalpų/erdvių ploto, skiriamo vienam vaikui (Higienos normos 28 punktas), taip pat lovų ar čiužinių, sanitarinių įrenginių grupėje skaičiui, lovų sustatymui, užtikrinančiam laisvą priėjimą prie kiekvieno vaiko ir kt. (Higienos normos 39.2., 39.4., 40 punktai), nes didinant vaikų skaičių grupėse, grupių patalpų plotas atitinkamai nedidės, kurie yra būtini sveikai ir saugiai vaikų aplinkai užtikrinti, tinkamai jų priežiūrai organizuoti, kaip tai reglamentuota VTAPĮ 8 straipsnyje. Tokiu būdu skundžiamu Įsakymu pažeidžiamas ir viešasis interesas – vaiko teisių į sveiką ir saugią ugdymosi aplinką užtikrinimas.

5626.

57Teismas atmetė atsakovo argumentą, kad, įpareigojus patvirtinti 2 ikimokyklinio ugdymo pedagogų pareigybes vienoje ugdymo grupėje, Higienos normoje nustatyti reikalavimai esant didesniam galimam vaikų skaičiui nenukentės. Teismas nurodė, kad Higienos normoje imperatyviai nustatytas vaikų pagal amžių skaičius grupėse ir nesilaikant imperatyvaus reikalavimo, kyla rizika dėl kitų Higienos normos reikalavimų pažeidimo. Higienos normų nuostatos nenustato išimčių, kad sudarant vaikų skaičiaus grupėje dėl tam tikrų aplinkybių, galėtų ir neatitikti Higienos normoje nustatytų kriterijų. Teismo nuomone, 2 ikimokyklinio ugdymo pedagogai grupėje esant didesniam vaikui skaičiui gali tik pagerinti ikimokyklinio amžiaus vaikų ugdymo kokybę, tačiau problemos dėl Higienos normų reikalavimų atitikimo neišsprendžia.

5827.

59Teismo nuomone, vaikų skaičius grupėse visais atvejais turėtų būti formuojamas ar nustatytas leistinas vaikų skaičius grupėse, nepažeidžiant higienos normų ir faktinis vaikų lankymo skaičius nesudaro pagrindo atsakovui nustatyti didesnį leistiną vaikų skaičių grupėse, todėl atsakovo argumentai, kad Higienos normų reikalavimai nebus pažeidžiami padidinus 3 vaikais leistiną vaikų skaičių grupėse, nes atsakovo atlikti tyrimai rodo, jog kasdien apie trečdalis vietų darželiuose yra neužimamos, vertintini kritiškai.

6028.

61Teismo nuomone, kitos atsakovo nurodytos priežastys, tokios kaip iki mokyklinio ugdymo įstaigų trūkumas, siekis užtikrinti kuo platesniam asmenų ratui įgyvendinti teisę į darželius ir kt., taip pat nesudaro pagrindo nukrypti nuo Higienos normoje nustatyto maksimalaus vaikų pagal amžiaus grupes skaičiaus.

6229.

63Teismas pažymėjo, kad atsakovo poziciją, jog Higienos normos pažeidimą, t. y. realų neigiamą poveikį vaikų interesams būtų galima konstatuoti tik tokiu atveju, jeigu vaikų grupės faktiškai būtų perpildytos, paneigia pareiškėjo teismui pateikta Nacionalinės visuomenės sveikatos centro prie Sveikatos apsaugos ministerijos Vilniaus departamento informacija apie ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigų patikrinimus 2014–2017 m. Iš šių duomenų matyti, kad ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigose minėtu laikotarpiu buvo nustatyti Higienos normos 5 punkto reikalavimų pažeidimai. Atsižvelgdamas į tai, teismas padarė išvadą, kad ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigose minėtu laikotarpiu buvo nustatyti Higienos normos 5 punkto reikalavimų pažeidimai, t. y. vaikų grupės faktiškai buvo perpildytos, todėl pagrįstai kyla realus neigiamas poveikis vaikų interesams, vaiko teisių į sveiką ir saugią ugdymosi aplinką užtikrinimui.

6430.

65Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjo Vyriausybės atstovo prašymas tenkinamas, o Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus 2017 m. balandžio 19 d. Įsakymas naikinamas kaip neatitinkantis Higienos normos 5 punkte (5.3 ir 5.4 papunkčiuose) nustatytus kriterijų ir Švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 dalyje nustatytų reikalavimų.

66III.

6731.

68Atsakovas apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gruodžio 14 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti.

6932.

70Atsakovas apeliacinį skundą grindžia tais pačiais argumentais, kurie nurodyti atsiliepime į prašymą pirmosios instancijos teismui. Papildomai atsakovas nurodo, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius, priimdamas Įsakymą, neviršijo nustatytos kompetencijos.

7133.

72Pirmosios instancijos teismas neįvertino aplinkybės, kad Įsakymu nėra sudaromas joks grupių sąrašas, tačiau tik pateikiamos rekomendacijos švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovams kaip optimizuoti priėmimo į darželius procesą.

7334.

74Atsakovas akcentuoja, kad Įsakymas pats savaime neprieštarauja Higienos normai. Higienos normos pažeidimą galėtų suponuoti tik ikimokyklinių ir priešmokyklinių įstaigų faktinis vaikų skaičiaus neatitikimas Higienos normai, kurios kontrolę vykdo Nacionalinis visuomenės sveikatos centras, o ne Pareiškėjas.

7535.

76Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nesivadovavo atsakovo pateiktais į bylą vaikų lankomumo žurnalais, o apie realią faktinę situaciją sprendė tik iš pareiškėjo pateiktų dokumentų. Teismas ne tik ignoravo atsakovo pateiktus įrodymus, dėl jų nepasisakė, tačiau remdamasis pareiškėjo pateiktais įrodymais priėjo iš šių įrodymų nesekančią išvadą. Išanalizavus pareiškėjo pateiktus Nacionalinės visuomenės sveikatos centro Vilniaus departamento patikrinimus matyti, kad niekur nėra užsimenama, kad buvo nustatytas faktiškas, realus vaikų skaičiaus neatitikimas Higienos normai. Nustatytas tik formalus grupės sąraše vaikų skaičiaus perviršis.

7736.

78Teisės aktų projektų registre yra užregistruotas Higienos normos pakeitimo projektas, kuriuo bandoma spręsti susidariusią problemą dėl vaikų pertekliaus ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo įstaigose.

7937.

80Siekiant ištaisyti formalų pažeidimą, negalima apriboti visuomenės teisės gauti ikimokyklinį ir priešmokyklinį ugdymą, todėl šioje byloje turi būti priimamas ne formalus, o tik socialiai teisingas sprendimas. Dėl didėjančio gyventojų skaičiaus Vilniaus mieste nepakanka pastatyti darželio, turi būti tinkamai reglamentuotas ir organizuotas priėmimo į juos mechanizmas, sudarantis sąlygas kiek įmanoma labiau užpildyti naujai sukuriamas ar jau esamas darželių vietas.

8138.

82Pareiškėjas atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti.

8339.

84Pirmosios instancijos teismas sprendime teisingai akcentavo, kad Higienos normos nuostatos nenustato išimčių, kad sudarant grupes vaikų skaičius grupėje dėl tam tikrų aplinkybių galėtų neatitikti Higienos normoje nustatytų kriterijų. Be to, atsakovo teiginiai, jog faktinis vaikų skaičius ugdymo įstaigų grupėse neviršys Higienos normos reikalavimų ir neigiamų pasekmių nesukels, nepasitvirtino. Įsakymas ir tolesni atsakovo veiksmai kelia tėvų ir pedagogų pasipiktinimą.

8540.

86Teismo posėdžio metu atsakovo atstovui, supažindinus teismą su, kaip teigė atstovas, “atsitiktinėmis” vaikų lankomumo žurnalų ištraukomis, pareiškėjo atstovė replikavo, kad nėra aišku, kokių įstaigų ir laikotarpių yra šie žurnalai, todėl žurnalų fragmentai negali būti laikomi objektyviais įrodymais byloje.

8741.

88Dėl užregistruoto Higienos normos pakeitimo projekto pareiškėjas pažymi, kad šiam pakeitimui nepritarė kitos institucijos.

8942.

90Pareiškėjas prašo prijungti naujus įrodymus byloje - Nacionalinės visuomenės sveikatos centro Vilniaus departamento atnaujintus duomenis apie patikrinimus 2017-2018 m.

91Teisėjų kolegija

konstatuoja:

92IV.

9343.

94Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus 2017 m. balandžio 19 d. Įsakymo Nr. A15-983/17(2.1.4-KS) pagrįstumo ir teisėtumo.

9544.

96Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo prašymą tenkino ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus Įsakymą panaikino, motyvuodamas tuo, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius, priimdamas Įsakymą, viršijo savo kompetenciją, be to, Įsakymas prieštarauja Higienos normai ir Švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 daliai.

9745.

98Atsakovas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, iš esmės teigia, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius neviršijo nustatytos kompetencijos, Įsakymas pats savaime neprieštarauja Higienos normai, kadangi turėtų būti nustatytas faktinis vaikų skaičiaus neatitikimas Higienos normai.

9946.

100Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

10147.

102Teisėjų kolegija, vertindama atsakovo argumentus dėl kompetencijos priimti Įsakymą, pažymi, kad Švietimo įstatymo 58 straipsnio 2 dalies 2 punktas nustato, jog savivaldybės vykdomoji institucija organizuoja ikimokyklinį ugdymą, priešmokyklinį ugdymą, bendrąjį ugdymą, profesinį mokymą ir profesinį orientavimą, kitą vaikų neformalųjį švietimą, suaugusiųjų neformalųjį švietimą. Taigi, būtent savivaldybės vykdančiajai institucijai Švietimo įstatymu yra suteikta teisė organizuoti ikimokyklinį ir priešmokyklinį ugdymą. Pagal VSĮ 29 straipsnio 8 dalies 3 punktą savivaldybės administracijos direktorius organizuoja savivaldybės administracijos darbą, tvirtina savivaldybės administracijos struktūrinių padalinių ir savivaldybės administracijos filialų – seniūnijų veiklos nuostatus, tvirtina savivaldybės administracijos, seniūnijų metinius veiklos planus ir kitus strateginio planavimo dokumentų įgyvendinimą detalizuojančius dokumentus ir kontroliuoja jų įgyvendinimą, atsako už vidaus administravimą savivaldybės administracijoje. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos švietimo, kultūros ir sporto departamento nuostatų, patvirtintų Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 40-517 (toliau - Nuostatai), 10.5 punktas nustato, kad departamento vienas iš uždavinių yra organizuoti, prižiūrėti ir tobulinti departamento ir jo skyrių reguliavimo sričiai priskirtų įstaigų veiklą. Departamentas, įgyvendindamas jam pavestus uždavinius ir funkcijas, turi teisę gauti iš savivaldybės tarybai pavaldžių švietimo, kultūros ir sporto įstaigų vadovų ataskaitas, kitus dokumentus, pavesti jiems atlikti užduotis įvairiais veiklos organizavimo klausimais (Nuostatų 12.8 punktas). Be to, Švietimo, kultūros ir sporto departamentas yra Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūrinis padalinys (Nuostatų 2 punktas). Atsižvelgdama į nurodytą teisinį reglamentavimą, teisėjų kolegija sprendžia, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius turėjo teisę priimti Įsakymą, todėl pirmosios instancijos teismo išvada, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius neturėjo kompetencijos priimti Įsakymo yra nepagrįsta ir šalintina.

10348.

104Vertinant dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktoriaus Įsakymo atitikties Higienos normai (Higienos normos redakcija Nr. 2016-01647, TAR 2016, galiojusi Įsakymo priėmimo metu), pažymėtina, kad Įsakymo 1 punktu Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius įpareigojo 2017–2018 mokslo metais švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovus komplektuojant grupes priimti į 1,5–3 metų amžiaus vaikų grupes ne mažiau kaip 18 vaikų ir į 3–4, 4–5, 5–6, 6–7 metų ir tokio amžiaus mišrias grupes – ne mažiau kaip 23 vaikus. Atsižvelgusi į Įsakymo formuluotę (Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Švietimo, kultūros ir sporto departamento direktorius Įsakyme įpareigoja, bet ne rekomenduoja), teisėjų kolegija nesutinka su atsakovo teiginiu, kad Įsakyme pateikiama tik rekomendacija švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovams.

10549.

106Pareiškėjo teigimu, Įsakymas prieštarauja Higienos normos 5 punktui. Pažymėtina, kad Švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 dalis nustato, kad mokymosi aplinka mokykloje ir mokinių mokymosi krūvis turi atitikti higienos normas ir teisės aktų nustatytus mokinių saugos bei sveikatos reikalavimus ir laiduoti švietimo programų vykdymą. Higienos norma nustato pagrindinius ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programų vykdymo sveikatos saugos reikalavimus (Higienos normos 1 punktas). Higienos normos 2 punktas nustato, kad šios higienos normos reikalavimai privalomi asmenims, projektuojantiems, statantiems, rekonstruojantiems, remontuojantiems, naudojantiems statinius ir (ar) patalpas, kuriose vykdoma ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programa, švietimo teikėjams, vykdantiems ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programą, jų steigėjams bei pagal kompetenciją kontrolę vykdančioms institucijoms. Higienos normos 5 punktas įtvirtina, kad vaikų ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo grupės (toliau – grupė) formuojamos iš to paties arba skirtingo amžiaus vaikų, užtikrinant vaiko dienos ir ugdymo režimo fiziologinius ir amžiaus ypatumus bei šioje higienos normoje nustatytas vaiko ugdymo sąlygas. Grupių sąrašai turi būti sudaromi neviršijant šioje higienos normoje pagal amžiaus grupes nurodyto vaikų skaičiaus: 5.1. grupėse nuo gimimo iki 1 metų amžiaus gali būti ne daugiau kaip 6 vaikai; 5.2. nuo 1 iki 2 metų – ne daugiau kaip 10 vaikų; 5.3. nuo 2 iki 3 metų – ne daugiau kaip 15 vaikų; 5.4. nuo 3 metų iki pradinio ugdymo pradžios – ne daugiau kaip 20 vaikų; 5.5. nuo gimimo iki 3 metų – ne daugiau kaip 8 vaikai; 5.6. nuo gimimo iki pradinio ugdymo pradžios – ne daugiau kaip 10 vaikų; 5.7. nuo 1 metų iki pradinio ugdymo pradžios – ne daugiau kaip 12 vaikų; 5.8. nuo 2 metų iki pradinio ugdymo pradžios – ne daugiau kaip 16 vaikų; 5.9. vienas sutrikusio intelekto, kurčias, neprigirdintis, aklas, silpnaregis, turintis judesio ir padėties, elgesio, žymių kalbos ar kitų komunikacijos, įvairiapusių raidos sutrikimų ar kompleksinę negalią vaikas, ugdomas integruotai, prilyginamas dviem tos grupės, kurioje ugdomas, vaikams, todėl atitinkamai mažinamas 5.1–5.8 papunkčiuose nustatytas grupės vaikų skaičius.

10750.

108Sistemiškai vertindama Higienos normos 1, 2 ir 5 punktus, teisėjų kolegija sprendžia, kad Higienos normos 5 punktas imperatyviai nustato maksimalų vaikų skaičių formuojamose ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo grupėse, todėl atsakovo argumentai, jog turi būti nustatytas faktinis vaikų skaičiaus neatitikimas Higienos normai yra nepagrįsti ir atmetami. Iš Įsakymo turinio matyti, kad Įsakymo 1 punktu švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, vadovai įpareigoti komplektuoti grupes, kuriose vaikų skaičius atitinkamai pagal amžiaus grupes viršija Higienos normos 5 punkte nustatytą vaikų skaičių. Nustačius, kad Įsakymu ugdymo įstaigos įpareigotos formuoti grupes, kuriose vaikų skaičius yra didesnis nei Higienos normos 5 punkte įtvirtintas maksimalus leidžiamas vaikų skaičius formuojamuose švietimo įstaigų, vykdančių ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas, grupėse, darytina išvada, kad Įsakymas prieštarauja Higienos normai, o tuo pačiu ir Švietimo įstatymo 40 straipsnio 1 dalies reikalavimams. Atsižvelgusi į tai, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai tenkino pareiškėjo prašymą ir Įsakymą panaikino.

10951.

110Atsakovo teiginiai, kad yra užregistruotas Higienos normos pakeitimo projektas, yra nereikšmingi, sprendžiant dėl Įsakymo atitikties Higienos normos 5 punkto reikalavimams. Pažymėtina, kad Įsakymo pagrįstumas ir teisėtumas vertinamas pagal Higienos normos redakciją, galiojusią Įsakymo priėmimo metu.

11152.

112Teisėjų kolegija, apibendrindama šioje nutartyje išdėstytas faktines ir teisines aplinkybes, daro išvadą, kad nors pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sprendė dėl atsakovo kompetencijos priimti Įsakymą, tačiau teisingai pripažino, jog Įsakymas prieštarauja Higienos normai ir pagrįstai Įsakymą panaikino. Atsakovo apeliacinio skundo argumentai nepaneigia pirmosios instancijos teismo atliktos ginčo faktinio ir teisinio aspektų analizės bei padarytų išvadų, todėl atsakovo apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

113Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

Nutarė

114Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

115Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. gruodžio 14 d. sprendimą palikti nepakeistą.

116Nutartis neskundžiama.