Kas gresia Lietuvai, nesiimant reikiamų priemonių stabdyti neigiamus klimato kaitos padarinius?

Spalio pradžioje žiniasklaidoje Vyriausybės atstovas prie Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – EŽTT) pranešė apie tai, kad 2023 m. rugsėjo 27 d. EŽTT Didžioji kolegija viešame posėdyje nagrinėjo bylą Duarte Agostinho ir kiti prieš Portugaliją ir 31 kitą valstybę, kurioje 11–24-erių metų Portugalijos piliečiai kelia 33 valstybių, tarp jų ir Lietuvos, atsakomybės už neigiamus klimato kaitos padarinius klausimus. Tai pirmoji tokia byla prieš Lietuvą.
Jei prieš kokį dešimtmetį panašaus pobūdžio bylų pavyzdžius galima buvo skaityti tik vadovėliuose, tai šiuo metu su valstybės atsakomybės už klimato kaitos padarinius klausimai tampa viena skaudžiausių, neretai prioritetinių ir daugiausia teisinių iššūkių keliančiu nacionalinių ir tarptautinių
teismų galvos skausmu.

Pareiškėjai teigia, kad valstybių nesugebėjimas sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisijos padidino klimato kaitos neigiamus padarinius ir taip paveikė jų gyvenimo sąlygas bei sveikatą.

Dėl klimato kaitos vasaros metu kyla daug miškų gaisrų, keliančių pavojų Pareiškėjų sveikatai. Jie kenčia nuo alergijų, kvėpavimo ir miego sutrikimų bei patiria nerimą dėl ateities. Žiemą klimato kaita sukelia labai stiprias audras, o tai gali padaryti žalą netoli jūros esantiems jų namams. Pareiškėjai savo skunduose taip pat nurodo, kad visuotinis atšilimas daro ypač didelį poveikį jų kartai ir kad, atsižvelgiant į jų amžių, jų teisių apribojimas yra didesnis nei vyresniųjų kartų atveju.

Nors pati Europos Žmogaus Teisių Konvencija (toliau – EŽTK) nenumato teisės į sveiką, saugią ar švarią aplinką, EŽTT jau ne kartą yra sprendęs ir plėtojęs praktiką, susijusią su aplinkosaugos klausimais, turinčiais įtakos tinkamam Konvencijos saugomų teisių, tokių kaip 2 straipsnio (teisė į
gyvybę), 3 straipsnio (kankinimų draudimas), 8 straipsnio (teisė į privataus ir šeimos gyvenimo gerbimą) ir 14 straipsnio (diskriminacijos draudimas) kartu su 2, 3 ir 8 straipsniu bei pirmojo protokolo 1 straipsnio (nuosavybės apsauga), įgyvendinimui.

Iki šios dienos EŽTT jau yra išnagrinėjęs beveik tris šimtus su aplinkosauga susijusių bylų. Pvz., EŽTT yra nusprendęs, kad reikšminga aplinkos tarša gali paveikti žmogaus gerovę ir užkirsti kelią visapusiškai naudotis savo namais, tokiu būdu ribodama šio asmens privatų ir šeimos
gyvenimą, 1 o gamyklos teršalų poveikis gyventojų sveikatai gali pažeisti jų teisę į gyvybę, todėl valstybė turi pozityvią pareigą imtis prevencinių priemonių aplinkos nelaimėms išvengti. 2 Teismas yra pripažinęs, kad valstybės turi turėti veiksmingą teisės sistemą ir imtis praktinių
veiksmų siekiant nustatyti potencialias aplinkosaugines rizikas, siekiant apsaugoti nuosavybę ir žmonių gyvybes. Valstybės turi imtis prevencinių priemonių, skirtų sumažinti neigiamus gamtos nelaimių padarinius, taip pat užtikrinti visuomenės dalyvavimą priimant su aplinkosauga susijusius klausimus bei teisę gauti visą su tuo susijusią informaciją.

Primenama apie įsipareigojimus Paryžiaus susitarimui

Minėtoje Duarte Agostinho ir kiti prieš Portugaliją byloje Pareiškėjai apeliuoja ne tik į EŽTK konvencijos nuostatas, bet ir valstybės pozityvias pareigas pagal 2015 m. Paryžiaus susitarimą, kuriuo 175 valstybės pasirašė sisteminį dokumentą, įpareigojantį užtikrinti, kad vidutinės pasaulio temperatūros didėjimas būtų gerokai mažesnis nei 2 °C, palyginti su ikipramoninio laikotarpio lygiu, taip pat dėti pastangas, kad temperatūros didėjimas neviršytų 1,5°C, palyginti su ikipramoninio laikotarpio lygiu. Pareiškėjai taip pat remiasi 1992 m. Rio de Žaneiro deklaracija dėl aplinkos ir vystymosi, 1992 m. Jungtinių Tautų bendrąją klimato kaitos konvencija bei Jungtinių Tautų Vaiko teisių konvencija.

Daugėja bylų sprendžiančių teisę į švarią aplinką

Teisės į švarią, saugią ir sveiką aplinką svarbą tarptautiniu mastu parodo 2021 m. spalio 8 d. JT Žmogaus teisių tarybos rezoliucija, kuria buvo pripažinta teisė į švarią, sveiką ir tvarią aplinką kaip žmogaus teisė. Nors ši Rezoliucija nėra privaloma, bet tai buvo rimtas vienas pirmųjų žingsnių link tokios teisės teisinio pripažinimo tarptautiniu mastu. 2021 m. rugsėjo 29 d. Europos Tarybos Parlamentinė asamblėja savo Rezoliucija taip pat paskatino Europos Tarybos nares parengti ir priimti atskirą protokolą prie EŽTK, skirtą teisės į sveiką aplinką pripažinimui ir gynimui, o 2022 m. rugsėjo 27 d. Rezoliucija paskatino valstybes nares nacionaliniu lygmeniu pripažinti teisę į švarią, sveiką ir tvarią aplinką, kaip nacionalinės teisės saugomą žmogaus teisę. Klimato kaitos ir teisės į švarią aplinką pripažinimo ir įgyvendinimo problemos tarptautiniu lygiu buvo viena iš esminių temų ir šių metų gegužės mėnesį vykusio Ketvirtojo Europos Tarybos Valstybių ir Vyriausybių viršūnių susitikimo Reikjavike metu. Šiuo metu jau gana nemažai Europos Tarybos valstybių narių savo nacionalinėse sistemose tokią teisę vienokiu ar kitokiu lygmeniu pripažįsta. Kita vertus, nacionalinių teismų požiūris sprendžiant individualius asmenų skundus ir konkrečias bylas labai išsiskiria. Pvz., 2021 m. kovo 24 d. Vokietijos Federacinis Konstitucinis Teismas savo sprendimu byloje Neubauer ir kt. prieš Vokietiją 3 pripažino klimato kaitos poveikį konstitucinės teisėms ir atitinkamai valstybės pareigą imtis papildomų priemonių, skirtų tiek sušvelninti klimato kaitos padarinius, tiek imtis priemonių, skirtų sustabdyti žmogaus veiklos nulemtą visuotinį atšilimą ir apriboti kylančią klimato kaitą. Teismas konstatavo, jog ši pareiga reikšminga ne tik įvykus pažeidimui, bet ir orientuota į ateitį, siekiant apsaugoti ir ateities kartas. Kita vertus, įstatymų leidėjas turi pakankamai plačią diskrecijos laisvę nuspręsti, kaip konkrečiai turi būti kovojama su kylančiais pavojais ir savo nuožiūra nustatyti apsaugos nuo jų strategijas bei jas įgyvendinti, priimdamas atitinkamą teisinį reguliavimą. Todėl teismo galimybė vertinti, kokių konkrečių priemonių turi būti imtasi ir kiek jos efektyvios, siekiant nepažeisti valdžių padalijimo principo, yra gana ribota. Taigi, konkrečioje byloje konstatuoti pareiškėjų individualių teisių pažeidimą ar juo labiau priteisti žalos atlyginimą gali būti gana sudėtinga.

Garsiuoju 2019 m. gruodžio 20 d. Nyderlandų Aukščiausiojo Teismo sprendimu byloje Urgenda prieš Nyderlandų valstybę 4 teismas taip pat pripažino, kad valstybė privalo imtis priemonių kovoti su grėsmėmis dėl pavojingos klimato kaitos. Teismo vertinimu, pavojingos klimato kaitos grėsmė reali ir tiesioginė, todėl atitinka minimalius EŽTT formuojamus teisių apsaugos pažeidimo standartus. Šiuo sprendimu Nyderlandų Aukščiausiasis teismas pripažino pagrįstais žemesnių instancijų teismų sprendimus, įpareigojančius Vyriausybę iki 2020 metų pabaigos mažiausiai 25 proc. sumažinti šiltnamio efektą sukeliančių dujų emisiją (palyginti su 1990 m.).

Kitų šalių teismų sprendimai nėra tokie palankūs. Pvz., 2020 m. gruodžio 22 d. Norvegijos Aukščiausiasis Teismas sprendimu People v Arctic Oil. byloje 5 konstatavo įstatymų leidėjo diskreciją priimant su aplinka susijusius sprendimus. Teismas nepripažino žmogaus teisių pažeidimo ir nusprendė, kad sprendimas dėl licencijos žvalgyti naftos telkinius neprieštarauja EŽTK, nes netenkina EŽTT praktikoje išvystytų realaus ir tiesioginio pavojaus reikalavimų EŽTK 2 ir 8 straipsnių kontekste.

Valstybių atsakomybės klausimai klimato kaitos kontekste skirtingais aspektais jau ne kartą spręsti ar sprendžiami Airijos, Šveicarijos, Belgijos, Austrijos, Prancūzijos teismuose 6 . Tendencija kol kas tokia, kad, nors teismai pripažįsta valstybės pozityvią pareigą imtis priemonių klimato kaitai ir jos
padariniams mažinti, vertinant individualių skundų pagrįstumą ir gana aukštų teisės standartų, leidžiančių pritaikyti valstybės atsakomybę konkrečių subjektų atžvilgiu, aiškinimą, nacionalinių teismų požiūris lieka gana konservatyvus.

Nepalankūs nacionalinių teismų sprendimai šioje srityje lemia tai, kad individualių skundų pagrindu būtent EŽTT pradeda nagrinėti individualių teisių pažeidimais pagrįstus skundus, kuriais prašoma įvertinti EŽTK valstybių narių veiksmų, stabdant klimato kaitą, pakankamumą. Šveicarijoje iškelta byla dėl kylančių karščio bangų, Prancūzijoje – dėl jūros skalaujamo namo.

Grįžtant prie EŽTT pozicijos, tai šiuo metu šiame teisme be minėtos Portugalijos bylos nagrinėjama daugiau kaip dešimt su klimato kaitos poveikiu ir iš to kylančiais valstybės įpareigojimais susijusios bylos, iš kurių Didžiajai kolegijai 8 perduotos Verein Klimaseniorinnes Schweiz ir kt. prieš Šveicariją ir Carême prieš Prancūziją bylos. Jų viešas nagrinėjimas vyko šių metų kovo mėnesį.

KlimaSeniorinnen prieš Šveicariją byloje 9 vyresnio amžiaus moteris vienijanti nevyriausybinė organizacija skunde nurodė, kad Šveicarijos vyriausybės nepakankami veiksmai, įgyvendinant Paryžiaus susitarimo tikslus, pažeidė EŽTK 2 ir 8 straipsnius. Anot Pareiškėjos, karščio bangos neigiamai veikia pagyvenusių moterų sveikatą, todėl Valstybė privalo imtis veiksmų švelninat klimato kaitos padarinius. Šveicarijos Aukščiausiasis Teismas atmetė skundą, nurodydamas, kad vis dar yra pakankamai laiko išvengti temperatūros pakilimo pagal Paryžiaus reikalavimus, todėl moterų teisės nėra pakankamai šiuo metu paveiktos, kad atitiktų nukentėjusiųjų statusą pagal EŽTK. Šveicarijos vyriausybė neigia priežastinį ryšį tarp karščio bangų, poveikio vyresnio amžiaus moterims bei Šveicarijos veiksmų (neveikimo) ir klimato atšilimo, kuris yra globalus reiškinys, už kurį Šveicarija negali būti atsakinga, kaip mažą šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekį išmetanti valstybė.

Carême prieš Prancūziją byloje 10 Pareiškėjas yra buvęs Prancūzijos miesto Grande-Synthe meras. Šis miestas yra vietovėje, kuri laikoma ypač didelės rizikos dėl galimo klimato kaitos poveikio. Pareiškėjas, kaip meras ir kaip privatus asmuo, kreipėsi į Valstybės tarybą, prašydamas panaikinti Vyriausybės atsisakymą imtis papildomų priemonių, skirtų įgyvendinti Paryžiaus susitarimo tikslą sumažinti emisijas 40 proc. iki 2030 metų. Nesiėmus šių priemonių, pasak Pareiškėjo, jo namas gali būti nuplautas. Būtent šių ir Portugalijos bylų baigtis turės lemiamos reikšmės su klimato kaita susijusių teisinių klausimų sprendimui.

Klausimų daugiau nei atsakymų

Vertinant aukščiau nurodytų bylų fabulas teisės požiūriu, problema ta, kad tradiciniai galiojantys atsakomybės teisiniai mechanizmai nėra pritaikyti spręsti tokio pobūdžio bylas, todėl reikalauja iš nacionalinių ir tarptautinių teismų lankstaus novatoriško požiūrio.

Esminis dalykas pradžioje, kurį EŽTT turės išspręsti nurodytose bylose, tai jurisdikcijos ir priimtinumo reikalavimų atitikties klausimai. Pirma, šiose bylose iškyla teisinis klausimas dėl to, ar Pareiškėjai atitinka nukentėjusiam asmeniui keliamus reikalavimus. Pagal bendrą taisyklę, su abstrakčiu klausimu (actio popularis kreipimasis), kaip pvz. dėl teisinio reguliavimo pakankamumo ar valstybės veiksmų potencialaus poveikio asmens teisėms, negalima, nebent asmuo teikia pagrįstus ir įtikinamus įrodymus dėl tikimybės, kad jį asmeniškai paveiksiantis pažeidimas įvyks. Ar šios bylose EŽTT užteks įrodymų ir argumentų konstatuoti potencialaus nukentėjusiojo statusą bei jo sąsajas su valstybės netinkamai vykdoma aplinkosaugos politika, kurioje įprastai paliekama valstybėms narėms daug diskrecijos laisvės, sunku prognozuoti, ypač kai kalba eina ne tik apie poveikį sveikatai dėl dabar kylančių neigiamų pasekmių Pareiškėjams, bet ir galimų neigiamų pasekmių ateities kartoms.

Antra, kyla klausimas dėl teismo ekstra-teritorinės jurisdikcijos. Ar gali valstybės atsakyti už padarytus veiksmus ar pasekmes, kilusias už jos teritorijos ribų? Tradiciškai, EŽTT valstybės atsakomybė grindžiama teritorialumo principu, t. y. valstybės atsako už veiksmus ar neįveikimą savo teritorijos ribose ir garantuoja savo teritorijoje esantiems asmenims žmogaus teisių apsaugą. Kita vertus, pvz. bylose susijusiose su žmogaus teisių pažeidimais karinių konfliktų metu, pvz. Sakartvelas v. Rusija byloje (Nr. 38263/08) ir Ukraina bei Nyderlandai v. Rusija bylose (Nr. 8019/16, 43800/14 ir
28525/20), EŽTT jau yra prižadinęs valstybės jurisdikciją ir už jos teritorijos ribų, pritaikydamas ir išvystydamas efektyvios kontrolės koncepciją. Kokie pagrindai galėtų pateisinti jurisdikcijos išplėtimą klimato kaitos bylose, parodys ateitis.

Trečia, kyla klausimas dėl EŽTK reikalavimo išpildymo, susijusio su vidaus teisės gynybos priemonių šnaudojimu. Pvz. Portugalijos byloje Pareiškėjai teigia, kad jiems būtų sudėtinga kreiptis į visų valstybių nacionalinius teismus dėl pažeistų teisių, be to, jie neturėtų tam pakankamai lėšų. Dar daugiau, tik tiesioginis kreipimasis į EŽTT gali užtikrinti veiksmingą jų teisių apsaugą. Išimtinais atvejais, jei priemonė neveiksminga, EŽTT yra leidęs kreiptis į teismą tiesiogiai. Ar Portugalijos byloje išdėstytų argumentų pakanka, dar turės būtų atsakyta.

EŽTT galėtų imtis lyderiaujančio vaidmens klimato kaitos srityje

Sprendžiant ginčus iš esmės, teismui kils ir kitų sudėtingų teisinių klausimų dėl valstybių tarpusavio atsakomybės apimties, priežastinio ryšio, pažeidimo intensyvumo/akivaizdumo, kuris reikalaujamas konstatuojant daugelį EŽTK ginamų teisių, nuostolių adekvatumo ir paskaičiavimo bei kt. Be to, teismo praktikoje suteikiama plati veikimo laisvė valstybėms narėms (angl. margin of appreciation) tokiose svarbiose srityse, kaip ekonominė ir socialinė politika, todėl paties EŽTT galimybė peržiūrėti tokius valstybių narių sprendimus yra gana ribota. Be to, kyla klausimas, ar teisiškai pagrįsta būtų nustatyti pozityvius valstybių įsipareigojimus, kai atitinkinamos EŽTK saugomos žmogaus teisės taiko sritis ir turinys išplečiamas, kad apimtų žalą ir interesus, kurie yra labai nutolę nuo nagrinėjamos teisės esmės, pvz. teisės į gyvybę ar teisės į privatų gyvenimą. Taip pat, ar pagrįstai gali būti reikalaujama, kad būtent viršnacionalinis – tarptautinis teismas suteiktų teisinį pagrindą valstybių pozityviems įsipareigojimams klimato kaitos srityje be tvirto ir legitimaus norminio pagrindimo, kuriuo galima būtų remtis.

Šias ir kitas abejones dėl EŽTT vaidmens yra iškėlęs ir buvęs EŽTT pirmininkas Robert Spano savo pranešime šių metų gegužės mėnesį vykusioje Europos Tarybos konferencijoje Teisės į švarią, sveiką ir tvarią aplinką klausimu. 11 R. Spano pabrėžė, kad nors Europos Taryba yra priėmusi atskirą papildomą protokolą teisės į švarią, sveiką ir tvarią aplinką, kaip teisės saugomos žmogaus teisės, apsaugai, būtų naivu tikėtis, kad ET valstybės narės jį greitai ratifikuos. Be to, EŽTT vaidmuo yra ir turi likti subsidiarus, ginant žmogaus teises, nes būtent nacionaliniai teismai yra arčiausiai žmonių bei gali geriausiai įvertinti žmogaus teisių pažeidimo problemas nacionaliniame kontekste bei taip užtikrini greitą ir efektyvią teisių apsaugą. Būtent toks nacionalinių teismų ir EŽTT teismo tarpusavio santykio modelis eksplicitiškai įtvirtintas 2021 m. įsigaliojusiame EŽTK 11 protokole, todėl šalys turi prisiimti daugiau atsakomybės aplinkosaugos ir klimato kaitos pasekmių švelninimo srityje. Priešingu atveju, rizikuojame susidurti su EŽTT sprendimų legitimumo problema bei galimu valstybių pasipriešinimu įgyvendinant EŽTT sprendimus. EŽTT kyla bei kiltų eilė ir techninio pobūdžio problemų renkant bei tiriant faktinius įrodymus, nes šis teismas nėra pritaikytas kompleksinių bylų faktinės medžiagos pirminiam tyrimui bei faktinių aplinkybių nustatymui, todėl tik nacionaliniai teismai gali būti pajėgūs šias problemas išspręsti greičiau ir efektyviau..

Tarptautinėje teisėje viršnacionalinių teismų, tokių kaip EŽTT, kompetencijos apimtis ir legitimumas priklauso nuo pačių valstybių susitarimo. Jei bus tokia Europos Tarybos valstybių narių valia bei sukurta tam efektyvi sistema, EŽTT galėtų imtis lyderiaujančio vaidmens klimato kaitos srityje. Bet kuriuo atveju, neigti vis didesnę įtampą bei akivaizdžias neigiamas pasekmes keliančių globalaus atšilimo problemų, permetant atsakomybę vienam nuo kitų, matyt kad nebepavyks. Todėl sprendžiant su klimato kaitos sąlygojamomis problemomis susijusias teisinius klausimus reikalingas visos tarptautinės teisės bendruomenės atstovų glaudus bendradarbiavimas.