Vidaus sandorių "linksmieji" kalneliai – nuo viskas leidžiama iki viskas draudžiama

Vidaus sandoris yra būdas viešajam sektoriui greitai bei patogiai nusipirkti paslaugas ir darbus iš savo kontroliuojamų subjektų be viešo konkurso ir galimybių dėl sutarties varžytis privatiems
tiekėjams.

Galimybė įsigyti prekes ar paslaugas be konkurso paprastai leidžia užtikrinti geresnę viešosios infrastruktūros (atliekų tvarkymo, gatvių priežiūros, viešojo transporto) priežiūrą bei kokybiškesnę bei pigesnę viešąją paslaugą gyventojams. Vidaus sandorio sudarymo galimybė taip pat gali būti geras svertas viešajam sektoriui derantis dėl privačių subjektų teikiamos paslaugos kainos.

Kita vertus, „po stalu“ vadovaujantis neaiškiais kriterijais perkančiųjų organizacijų tarpusavyje sudaromi susitarimai gali kelti pagrįstų abejonių dėl kaštų ir naudos principų laikymosi, taigi ir racionalaus viešųjų lėšų panaudojimo.

Vidaus sandorių teisinio reguliavimo istorija Lietuvoje primena vadinamuosius linksmuosius kalnelius, kai pozicija dėl vidaus sandorių sudarymo staiga keičiasi nuo „viskas leidžiama“ iki „viskas draudžiama“.

Sandorių linksmieji kalneliai – trumpa istorija

Vidaus sandoriai buvo gana plačiai taikoma praktika Lietuvoje. Geležinkelių bei kituose sektoriuose centrinės valdžios perkančiųjų organizacijų sudaromi vidaus sandoriai diskreditavo visą vidaus sandorių sistemą.

Konkurencijos taryba ir teismai Viešųjų pirkimų įstatymo (VPĮ) nuostatas, leidžiančias sudaryti vidaus sandorį, savo praktikoje pradėjo aiškinti kartu su Konkurencijos įstatymo nuostatomis. Pagal tokią praktiką, vidaus sandorio išimtimi „nerizikuojant“ neigiamu institucijų dėmėsiu buvo galima pasinaudoti tik tada, jei perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo. Kitaip tariant, vidaus sandorį buvo galima sudaryti tik prieš tai įvykdžius viešojo pirkimo procedūras ir tokio viešojo pirkimo metu negavus nė vieno priimtino tiekėjo pasiūlymo.

Lietuvos Respublikos Seimas netruko uždrausti vidaus sandorius sudaryti centrinei valdžiai priskiriamoms perkančiosioms organizacijoms ir kardinaliai apribojo tokią teisę savivaldybėms ir jų kontroliuojamoms perkančiosioms organizacijoms pagal jau minėtą Konkurencijos tarybos ir teismų formuojamą praktiką.

2019 m. pabaigoje įsigaliojusiais VPĮ ir Vietos savivaldos įstatymo pakeitimais savivaldybėms vėl suteikta teisė be jokių apribojimų sudaryti vidaus sandorius vandens ar šilumos tiekimo, nuotekų ir atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros srityse, taip pat teikiant maitinimo paslaugas ugdymo, globos arba sveikatos priežiūros įstaigose.

2019 m. pabaigoje dėl vidaus sandorių išimties taip pat pasisakė ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismas „Irgitos“ byloje 1 , ir Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2 . Sužinojome, kad Lietuva gali nustatyti griežtesnius reikalavimus sudaromiems vidaus sandoriams, pavyzdžiui, papildomai reikalauti, jog prieš sudarant vidaus sandorį turi būti įvertintas jo poveikis konkurencijai. Vienintelė tokių papildomų reikalavimų sąlyga, kad tokie griežtesni reikalavimai būtų aiškūs ir nedviprasmiški bei įtvirtinti viešųjų pirkimų teisę reglamentuojančiuose teisės aktuose.

Atrodo, kad čia „teisinio tikrumo paieškų“ istorija turėjo baigtis. Sudarant vidaus sandorius kitose, nei savivaldos komunalinio ūkio sektoriui priskiriamose, srityse reikia įrodyti, kad vidaus sandoris yra būtinas siekiant užtikrinti juo įsigyjamos paslaugos teikimo nepertraukiamumą, gerą kokybę ir prieinamumą. Taikant „pasidaryk pats“ principą savivaldos komunalinio ūkio „ribose“, šis papildomas reikalavimas nėra taikomas.

Progą naujoms interpretacijoms sukėlė Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, kuris 2022 m. viename iš savo nutarimų 3 tarp kitko pateikė plečiamą vidaus sandorio išimties taisykliųaiškinimą. Nors Konstitucinis Teismas nenustatė, jog esamas viešųjų pirkimų teisinis reguliavimas prieštarautų Konstitucijai, jis pateikė prielaidą, esą bet kuriuo atveju vidaus sandorio sudarymas turėtų būti vertinamas ir pagal Konkurencijos įstatymo nuostatas.

Tokia situacija suteikė progą Viešųjų pirkimų tarnybai imtis vidaus sandorių sudarymo gairių projekto, o kitoms institucijoms, rinkos dalyviams ir teismams dar kartą suabejoti, ar iš tiesų vidaus sandorius leidžiančių įstatymų negalima interpretuoti taip, kad vidaus sandoriai būtų draudžiami.

Taigi, buvo bandoma grįžti į prieš 2019 m. buvusią situaciją, kai, nesant aiškaus teisinio reguliavimo, institucine ir teismine tvarka buvo bandoma minimizuoti vidaus sandorių sudarymo
galimybes. Nulėmė dar didesnę vidaus sandorių sudarymo laisvę

Panašu, kad įstatymų leidėjas institucijų ir teismų spaudimui nepasidavė. 2023 m. buvo priimtos ir (ar) įsigaliojo įstatymų pataisos, dar labiau išplečiančios savivaldos teises sudaryti vidaus
sandorius.
Šie pakeitimai aiškiai nurodo, kad, sudarant vidaus sandorius vietos savivaldai „rezervuotose“ komunalinio ūkio srityse, Konkurencijos įstatymo nuostatos nėra taikomos.

Svarbu, kad į vidaus sandorių „lygą“ grįžo ir kurį laiką eliminuotos centrinės valdžios institucijų kontroliuojamos perkančiosios organizacijos – pagrindinės valstybės kontroliuojamos įmonės.

Konkurencijos taryba 4 viešai pareiškė abejojanti šių pakeitimu konstitucingumu. Tikėtina, jog tokia pozicija ras bendraminčių, todėl turėtume laukti vidaus sandorių istorijos tęsinio.

(Ne)išmoktos pamokos Vidaus sandorių sudarymo sąlygos turi būti nustatomos ne teismų išaiškinimais ar gairėmis, bet Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatomis. Įstatymų leidėjas turi diskrecijos teisę nustatyti griežtesnes vidaus sandorių sudarymo sąlygas, pavyzdžiui, nustatyti, jog vidaus sandorio išimtimi galima pasinaudoti tik įvykdžius organizuoto viešojo pirkimo prekei ar paslaugai įsigyti procedūras.

Dalį paslaugų, kurias savivaldybės ar kiti subjektai apibūdina kaip viešąsias, gali teikti ir privatūs ūkio subjektai. Privačių ūkio subjektų viešojo konkurso metu siūloma tokių paslaugų kaina gali būti mažesnė nei savivaldybės ir jos kontroliuojamos komunalinės įmonės susitarimu nustatomas įkainis. Be to, dėl neigiamos vidaus sandorių istorijos savivaldybių ir jų kontroliuojamų subjektų sudaromų sandorių sąlygos sulauks didesnio suinteresuotų privataus verslo įmonių, žiniasklaidos ir gyventojų dėmesio.

Dėl šių priežasčių savivaldybėms teks atidžiau ir atsakingiau formuluoti vidaus sandorių sąlygas, iš anksto nustatyti aiškius ir skaidrius kompensavimo už perkamą viešąją paslaugą kriterijus, nemokant per didelio atlygio, bet užtikrinant pagrįstą pelną. To nepaisant, tikėtinas grįžimas prie beveik absoliutaus vidaus sandorių draudimo.

Straipsnio autorius: Advokatų kontoros „Glimstedt“ teisininkas Dr. Feliksas Miliutis

Šį ir kitus straipsnius skaitykite: https://www.glimstedt.lt/naujienos/

šaltiniai:

1 ESTT 2019 m. spalio 3 d. priėmė sprendimą byloje Irgita, C 285/18.
2 2019 m. gruodžio 17 d nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019.
3 Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. priimtas nutarimas Nr. KT54-N5/2022.
4 https://kt.gov.lt/lt/naujienos/isimtys-del-vidaus-sandoriu-sudarymo-gali-priestarauti-konstitucijai.